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国外环境法基本原则的建设经验及对我国的启示
国外环境法基本原则的建设经验
    目前,世界上大多数国家已制定了专门的环境法律或与环境保护有关的法律。在这些法律之中,存在一类规则,它们贯穿于整个环境法之中,体现环境法的目的,反映环境法的性质、基本特征,并能对环境的开发、利用、保护、改善等活动具有普遍性指导作用。这类准则,在环境法上被称为环境法的基本原则。
    
    1992年的《里约环境与发展宣言》在1972年《人类环境宣言》的基础上宣告了环境权利,如科学发展、科学保护环境、公众参与、环境保护合作、损害和风险预防、环境责任等27项与环境保护和发展有关的27个原则。由于该宣言已经成为国际社会的一种政治承诺,反映了国际社会在环境保护问题上的共识,因此,在可持续发展时代,这些原则对于指导各国环境法的制定和修订,起着重要的指引作用。
    
    美国的《国家环境政策法》和其他的环境法律法规、判例,确认和体现了科学发展经济、科学保护环境、公众参与、环境责任、风险与损害预防、权益平衡与制约等原则。
    
    加拿大1999年修订的《环境保护法》,在前言中明确规定了风险预防、污染者付费、污染预防和保护环境与人类健康4个原则。此外,该法还在第二章(公众参与)集中规定了公民增加的权利,如资源报告权、参与犯罪调查权、提起环境保护诉讼权、防止或赔偿损失诉讼等实体权利和程序,体现了公众参与等原则。
    
    欧盟条例、指令、建议等规范性文件和判例,在区域层次上确立或体现了综合性考虑原则、风险预防与损害预防的原则、源头整治的原则、污染者付费原则等。欧盟各成员国的环境法基本原则在措辞和内容上稍有差异,如法国1998年制定的《环境法典》在第110条第1款规定了预防为主、预防和纠正并举、谁污染谁治理、公众参与4项基本原则;比利时和荷兰设立了环境质量维持原则;德国的宪法法院确立了合作原则;西班牙提出了源头整治、生产者责任、地区差异、科学基础和整合原则。
    
    日本1993年实施的《环境基本法》第3条(构建对环境负荷影响少的可持续发展社会),在可持续协调发展思想的指导下,体现了科学发展经济、科学保护环境、公众参与、环境责任、风险与损害预防等原则。
    
    俄罗斯2002年实施的《联邦环境保护法》第3条(环境保护基本原则),规定了环境权利、利益结合、科学发展经济、科学保护环境、各机关各负其责、利用自然付费、损害环境赔偿、环境保护监督独立自主、生态危害推定、环境影响评价、国家生态鉴定、环境信息公开、公民依法参与、环境责任、环境教育与环境文化的培养、国际合作等原则,被公认为是世界上最为周密的环境法基本原则体系。
    
    综合起来,以上国家和地区环境法基本原则的建设具有以下几个方面的特点:一是确认和体现可持续发展的目的价值;二是注重与国际环境法律文件所确认和体现的基本原则接轨;三是站在最高级环境法律规则的高度,使环境法基本原则具有特殊性、抽象性、规范性、指导性和统帅性的特点;四是注重环境法基本原则的创新性、全面性和系统性的建设工作。
    
    我国环境法所体现的基本原则及存在的主要问题
    
    我国现行《环境保护法》第4条规定体现了协调发展的原则,第5条体现了发展环境科技、普及环境科学知识的原则,第6条体现了环境责任的原则,第8条体现了鼓励参与环境保护的原则,第13条、25条和第26条体现了按照经济和生态规律科学保护环境的原则。《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》和《环境影响评价法》等专门性的环境法律法规,在各自的适用领域重申、补充、丰富或发展了以上基本原则。此外,《大气污染防治法》第45条关于消耗臭氧层物质的控制性规定,还体现了大气污染防治领域的风险预防的原则。
    
    《环境保护法》制定于1989年,当时我国的生态破坏、环境污染问题远没有现在这么复杂,对环境问题的感受和认识也没有现在深刻,因此,《环境保护法》所确立和体现的基本原则还存在一些缺陷和不足:一是虽然一些专门的环境法律法规确立了可持续发展的目的价值,但作为综合性环境法,《环境保护法》第1条(立法目的)和其他条款却没有明确或体现可持续发展的法律地位,可见,可持续发展意义上的我国环境法基本原则体系还没有全面、彻底地确立。二是科学保护环境原则包括环境保护的预防性、综合性、整体性与全过程原则,而《环境保护法》和各专门的环境法律法规对此均体现不足,如风险预防原则和环境保护合作原则既没有得到现行《环境保护法》的确认或体现,也没有得到除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的广泛确认或体现。三是发展环境科技、普及环境科学知识的原则,没有上升到培养环境文化的高度。四是《环境保护法》和各专门的环境法律法规所确立和体现的环境责任原则没有体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则。另外,环境责任原则的对应面是环境权利的确认和保障原则,但现行《环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利,因此环境权利的确认和保障还不充分。五是鼓励参与环境保护只局限于一种结果性的被动奖励措施,忽略了公民对自己权利和他人权利的自觉维护,忽略了和公众参与有关的知情权的维护。
    
    中外环境法对比得到的启示
    
    目前,我国正在论证考虑把现行《环境保护法》提升为环境基本法。针对上述问题,在制定我国的环境基本法和制定、修订各专门性环境法律法规时,应结合我国的基本国情和立法传统,对国外环境法基本原则的建设经验予以借鉴、吸收和发展。
    
    在环境法基本原则体系的构建方面,应注意以下几点:一是制定替代现行《环境保护法》的环境基本法,并在其中明确地列举我国环境保护工作应遵循的基本原则。二是要在立法目的中确认可持续发展的目的价值,明确可持续发展的法律地位,在其他条款中要充分地体现这个目的价值。三是总体框架要全面、系统,各基本原则既要相互联系,又要相互制约;既要具有广泛的覆盖性,又要具有统帅性和指导性。四是既要立足于本国的国情,又要注重响应国际环境法律文件尤其是《里约环境与发展宣言》对国内环境法基本原则建设的要求,还要定向地借鉴和吸收国外环境法先进和成熟的基本原则建设经验。五是体现环境法基本原则的特殊性、抽象性和规范性。
    
    基于上述要求,可以把我国环境法应确立的基本原则体系归结为以下几个方面:一是体现可持续协调发展思想与包括确认和保障环境权利在内的环境权益平衡、协调和制约原则;二是发展环境科技、普及环境科技知识、培养环境文化的原则;三是科学的环境保护的原则,包括风险预防、损害预防和环境保护的综合性、整体性、全过程等子原则;四是环境责任原则,包括开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担、主管者负责等子原则;五是环境保护的知情与公众参与原则;六是环境保护的合作原则,包括涉外合作与国内合作两个方面。
    
    原载于:科学时报
    

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