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统筹经济社会发展的几个立法问题
坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的科学发展观,应当"从法律上统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放"。[01]这是建设小康社会和构建社会主义和谐社会的必然要求,也是推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的必然要求。统筹经济社会发展,是"五个统筹"的一个重要方面,也是科学发展观的一项重要内容。从法律上统筹经济社会的协调发展,涉及诸多环节,需要诸种条件。立法作为社会关系和社会利益的调整器,作为引导、规范、保障和促进经济社会协调发展的首要法律手段,就是其中的一个主要环节和重要条件。
    改革开放20多年来,我国的立法工作取得举世瞩目的成就[02],立法在促进经济社会发展方面,发挥了重要作用。但是,也应当看到,我国的经济社会立法状况离落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,离经济社会协调发展的要求,仍有相当差距,需要从立法上研究解决以下几个问题。
    
一、坚持科学发展观,树立全面协调发展的立法观念

    立法法和宪法都明确规定,我国立法总的指导思想是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和"三个代表"重要思想。在这个前提下,根据我国经济社会发展不同具体时期的新情况、新任务和新需要,应当对某些立法观念予以调整、完善和发展,使之与时俱进地指导并服务于立法工作。
    改革开放以来,我们的立法工作要服从和服务于经济建设这个中心,即立法要以经济建设为中心。这一立法原则和立法观念完全符合党和国家的路线方针政策,体现了"发展是硬道理"和"发展是执政兴国第一要务"的思想。但是,在具体的立法工作中,我们不能教条主义地理解、机械地强调"立法以经济建设为中心"这个立法原则和立法观念。改革开放以来,经济建设这个中心的内涵在实践中是不断发展变化的,因此立法以经济建设为中心的内容和方式也要不断调整和变化。例如,改革开放初期,我们是以计划经济建设为中心,因此在1992年小平南巡讲话以前,我们的经济立法主要是为计划经济服务的。即使在1992年以后的一段时间内,由于立法活动本身的滞后性特点,决定了"以计划经济建设为中心"的立法不能适应"以建立社会主义市场经济体制为中心"的立法需要,所以,1992年以后,我国法学界提出了"市场经济在一定意义上就是法治经济"的命题,以这种理论创新来使立法观念适应建立社会主义市场经济体制的需要,从而丰富了"以经济建设为中心"的立法观念的具体内容。今天,我们在科学发展观的指导下,坚持立法以经济建设为中心的观念,就必须按照全面建设小康社会和社会主义和谐社会的要求,把经济建设与社会发展结合起来,把科学发展观要求的五个方面的内容统筹起来,树立全面协调发展的立法观念。
    全面协调发展的立法观念,主要包括两方面的内容:一方面,是以立法为前提的社会主义法律体系和法治体系本身要全面协调发展;另一方面,是立法和法治要适应我国政治、经济、社会、文化的发展需要,并与之全面协调发展。
    坚持全面协调发展的立法观念,并不排斥立法确定工作重点、区分先后和轻重缓急,但是这种确定和区分,不仅要符合科学发展观的精神,而且要在全面协调发展的框架内进行。
    
二、落实科学发展观,统筹经济立法与社会立法

    本文这里使用的"经济立法"和"社会立法"的概念,是指在我国法律体系划分的七个部门法(宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法)中,有关经济法的立法和有关社会法的立法。按照西方国家对法律体系作公法、私法和社会法的区分标准,经济法通常被包括在广义的社会法中。本文在此使用的"社会法",是我国法律体系划分中狭义的概念,是指规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类,所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。
    落实科学发展观,统筹经济社会发展,对应于立法工作,首先就要统筹经济立法与社会立法。在我们过去改革发展的实践中,存在着"只重视经济增长,而忽视社会发展的现象",存在着经济与社会发展"'一条腿长、一条腿短'的失衡现象"[03]。这种现象在立法领域同样存在。
    改革开放以来,经济立法始终是国家立法工作的重点,而社会立法则处于相对滞后状态。据统计[04],六届全国人大常委会共立法37件,其中经济立法22件,社会立法1件。七届全国人大常委会共立法62件,其中经济立法21件,社会立法5件。八届全国人大常委会共立法118件,其中经济立法35件,社会立法6件。九届全国人大常委会共立法124件,其中经济立法29件,社会立法4件。20年来,全国人大常委会总计立法341件,其中经济立法107件,占36.5%;社会立法16件,仅占4.7%。参见下表。
    
    
全国人大常委会经济社会立法统计表

    
全国人大常委会立法总
数(件)
经济立
法(件)
占立法
总数的%
社会立
法(件)
占立法
总数的%
六届全国人大常委会372259.5%13.7%
七届全国人大常委会622133.8%58.0%
八届全国人大常委会1183529.6%65.0%
九届全国人大常委会1242923.3%43.1%
总 计34110736.5%164.7%

    
    "十一届三中全会以来,全国人大常委会共制定300多部法律和有关法律问题的决定,其中三分之一以上是经济法律。"[05]
    在2003年公布的第十届全国人大常委会立法规划中,本届人大任期内将审议的法律草案59件,其中经济法类法律草案14件[06],社会法类法律草案6件[07];研究起草、成熟时安排审议的法律草案17件,其中经济立法6件,社会立法无。
      在2005年第十届全国人大第三次会议上,全国人大代表团和联名代表共提出991件议案,其中行政法类316件,经济法类237件,社会法类只有128件,远远少于经济法类议案。
    在地方立法中,重视经济立法、轻视社会立法的现象依然存在。例如,江苏省人大常委会1993年至1997年共制定和批准了76件经济法规,占立法总数的55%;安徽省九届人大制定、修改、批准经济类法规70件,占立法总数的54.7%。
    造成经济立法与社会立法"一手硬、一手软"的原因是多方面的,从立法角度看,可能有以下主要原因:第一,在以经济建设为中心的立法思想指导下,存在重经济发展、轻社会保障的立法观念。第二,经济立法在总体上可以直接保障和促进生产力发展,产生明显的经济效益,立法投入少而产出多,执法成本低而经济效益高。且经济立法可以产生GDP,可以出政绩,决策者、立法者、执法者、司法者等容易对经济立法产生积极性。第三,社会立法在总体上需要政府付出经济、服务、管理等资源,在我国经济发展水平还不高、政府全心全意发展经济的情况下,大力发展社会立法缺乏相应的物质基础、经济资源,政府行为缺乏相应的动力和积极性。第四,客观上,需要经济立法调整的经济关系、规范的经济行为和经济秩序等在总量上繁多复杂,因此对经济立法的需求量较大,而需要由社会立法调整、规范和保障的社会关系在总量上相对要少,加之某些社会法特征不太明显社会性立法,在统计时可能被归入了经济法、行政法等法律部门,因此我们看到社会立法的统计数字要明显少于经济立法。
    无论怎么解释,过去我国社会立法与经济立法发展不平衡、不协调是一个不争的事实,今年来这种状况虽有一定改变,但还存在相当差距。我们应当根据科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,尽快改变这种立法状况,统筹经济立法与社会立法的全面协调发展。
    
三、落实科学发展观,统筹经济社会发展与经济社会权利保障

    人民是国家的主人,社会的主体。科学发展观要求以人为本,统筹经济社会发展,就是要以人作为统筹经济社会发展的出发点和归宿,在立法中落实尊重和保障人权的宪法原则,在统筹经济社会发展的过程中,切实保障公民的经济社会权利。经济社会立法与公民利益直接相关的,是经济权利和社会权利的确认与保障。统筹经济社会发展,必须随着经济社会的发展,随着这种发展带来物质财富的增加而同时考虑保障经济社会权利的协调发展。
    根据联合国1966生效的我国全国人大已批准的《经济、社会和文化权利国际公约》的规定,作为人权的经济社会权利包括:工作权、享有公平与良好之工作条件权,组织、参加工会权(我国全国人大在批准时对《经济、社会和文化权利国际公约》的这一条提出声明予以保留),结社自由、罢工自由、社会保险、社会保障权、健康权、家庭母亲儿童和青年受特殊保护权,免受饥饿和改善生活环境权,受教育权等。国际上认为其中比较重要的权利,是适当生活水准权(包括足够的食物、衣着和住房),健康权,社会保障权,工作和就业中的权利,受教育权等。
    经济社会权利也被称为"积极人权",它们是需要政府和社会提供条件、资源和帮助才能实现的人权。经济社会权利的义务主体是国家,权利主体是公民、特别是公民中的穷人和弱势群体,因此这类权利的实现体现了社会"公平"的价值理念,与社会主义制度在本质上是相通的。
    国家作为经济社会权利的义务主体,负有国际法(国际人权公约)和国内法(宪法和其他法律)的双重法律责任,需要在统筹经济社会发展的过程中,坚持以人为本和尊重保障人权的原则,把经济社会发展取得的部分(或者大部分)成果通过社会立法等方式和途径,公平合理地用于保障公民的经济社会权利。
    在以立法统筹经济社会发展与经济社会权利保障方面,提出两方面的建议。一方面,建议在国家立法规划中,增加制定以下一些社会立法:《社会法典》、《促进就业法》、《平等就业保障法》、《劳工权利保护法》、《住房法》、《医疗保健法》、《福利保障法》(包括失业福利、老龄福利、工作事故和职业疾病福利、家庭福利、生育福利、因残疾丧失工作能力的福利等内容)、《儿童与青少年福利法》、《社会救助法》、《慈善事业法》等。国家制定有关社会立法时,应当尽可能把农民纳入法律调整和保障的范围,应当更多地关注弱势群体的权利保护。
    另一方面,建议按照统筹经济社会发展的要求,对既有的经济社会立法进行重新审视和梳理,对其中需要补充、修改、解释和废止的,及时通过立法程序来完成。审视和梳理既有经济社会立法,要考虑以下因素:1、应当按照"三个代表"重要思想、以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会和的要求,检审既有的经济社会立法是否与之相符;2、当下的经济水平和综合国力与过去经济社会法立法时的情况相比,已有明显提高,已具备相应提高经济社会立法的保障水平、标准和能力的条件,应当使某些既有的经济社会立法与时俱进地予以完善;3、2004年全国人大已有14条修正案对现行宪法进行修改,尤其是尊重保障人权成为一项宪法原则后,经济社会立法的各项法律、法规、地方性法规、政府规章等,均应当与修改后的宪法保持一致,及时补充修改完善。应当特别注意发现和解决由于经济社会立法导致或可能导致侵犯人权、引发社会冲突和群体性事件等问题。
    
四、落实科学发展观,统筹经济社会立法与整个法律体系的协调发展

    经济立法与社会立法之间需要统筹和协调发展,它们还应当与整个法律体系融为一个有机整体,实现经济社会立法与整个法律体系的统筹和协调发展。法律体系是一个国家以部门法划分为基础构成的法律规范整体。在广义上,法律体系还涉及国内法与国际法的关系问题。法律体系本身的协调发展,是法律体系中各部门法、各单个法、各法律规范协调发展的基础和保障。
    经济社会立法不可能囊括其实施所需要的一切法律条件,而必须由其他法律部门来配合与支持。例如,市场经济需要良好的社会秩序和治安环境,这些领域的大多数问题就主要靠刑法、行政法等部门立法来解决。又如,违反经济立法达到犯罪的严重程度,就需要刑法与经济立法相衔接,对经济犯罪行为做出惩罚性规定。再如,经济立法和社会立法产生法律纠纷以后,需要通过司法程序予以解决和救济,就会涉及诉讼程序法和有关的司法制度。
    经济社会立法与法律体系的协调发展,主要是这两个方面的立法与其他五个法律部门的协调,以及国内的经济社会立法与国际经济社会立法的协调。首先,要统筹立法资源,按照全面协调发展的立法观念在七个法律部门之间合理分配立法资源,不能搞立法的"平均主义",但也不能"畸轻畸重"、"厚此薄彼"。其次,要注意经济社会立法与法律体系的内容协调,避免重复立法、立法漏洞和不必要的交叉立法。第三,要注意经济社会立法与法律体系的规范协调,做到法律规范之间相互衔接,彼此呼应,相辅相成,编织成疏而不漏的恢恢法网。第四,要注意经济社会立法与国际法律规范的协调,要从国情出发,正确处理国内法与国际法的关系,同时学习和借鉴国际和外国先进有益的经济社会立法经验,在经济社会立法领域有条件地率先实现"立法国际化"。
    
五、落实依法治国方略,统筹经济社会立法与法律实施

    立法的目的在于实施。如果法律不能或者不被实施,就会变成毫无意义的"空气震动"。在我国法治建设中,无法可依的问题已经基本解决,有法不依、执法不严、违法不究成为法治发展中的主要矛盾。与我国法治发展的整体状况相比,统筹经济社会法治建设,既面临着无法可依的立法问题,也面临着立法与法律实施的协调发展问题。我国许多法律法规得不到实施,或者不能有效实施,固然有执法司法的体制、机制等原因,但有些则与立法有关。就是说,有些法律法规不能实施,追根溯源,主要还是因为立法造成的。立法的"不良"、立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突、立法脱离实际等立法质量问题,直接导致了法律实施的不能、乱为或者不为。立法是法治的上游活动和产品,实施法律则是法治的下游活动和使用立法产品的过程。很难想象,劣质的上游产品可以在使用中发挥应有的效应,甚至根本就无法投入使用。因此,有些法律实施的不理想,也要追究立法者生产"产品"的法律责任。在现实中,某些地方关于禁止燃放烟花炮竹、限制养犬等的立法之所以难以实施,之所以遭到群众抵制,很大程度上还是由立法本身造成的。
    究其深层次原因,主要是:一、保障经济社会权利的社会立法,主要依靠国家和社会提供资源等保证,依靠政府提供人力、物力、财力等支持才能实施和实现;而其他有的立法,如税收、海关、工商、交通等立法,政府可以通过执法和司法获得经济收益。因此,受主客观条件的限制,社会立法面临诸多困难,立法积极性不高。二、我国立法中存在着立法的部门保护主义,有的政府部门"借立法扩权诿责",出现了"国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化"[08]的不正常现象。
    保障经济社会权利的社会立法,往往会涉及政府与公民、公民与公民、公民与社会、公民与单位等不同利益取向、不同利益诉求的复杂矛盾。立法就是要预防、化解矛盾,或者最大限度地降低矛盾发生的可能性,就是要通过立法实现"分配正义",否则就会背离社会立法的目的。因此,制定保障经济社会权利的经济社会立法时,要注意以下问题:
    第一,防止政府部门对经济社会立法的不作为、懈怠或者拖延。经济社会立法应当在保证立法投入和充分准备的前提下,规定立法进度的时间表,要求按期完成。
    第二,防止政府部门利用起草法案的权力,弱化或者推卸法律实施的责任,特别要防止政府部门在起草经济社会立法中滥设、多设或者不设执法主体,避免把应当由本部门代表政府提供各项资源的责任,分摊到其他部门、社会、单位甚至公民个人身上。
    第三,防止经济社会立法脱离实际、违背社情民意,不考虑执法条件、不顾及执法成本,闭门造法、与法律实施相脱节,避免法律在颁布之日就是其生命终结之时的现象。
    第四,采取有效措施,提高立法质量,保证经济社会立法公正顺利地进行。一是进一步完善立法技术,增强经济社会立法的可行性。二是充分发言立法民主,让民众广泛参与社会立法的过程。通过民众的广泛参与,既可以表达自己的意愿,也可以监督立法过程可能的不公。三是保障经济社会权利的立法起草,政府部门因为是利害关系当事人,应当尽可能回避,而由立法机关自己主持或者委托专家学者来起草。四是进一步完善民主立法的程序,召开立法听证会、专家座谈会、论证会等,充分听取各方面的意见和建议。
    经济社会立法是对政府依法执政、依法行政的态度和能力的考验,是责任政府以人为本、执政(执法)为民、落实科学发展观的重要体现,各级政府都要切实负起重视经济社会立法、加强经济社会执法的责任来。
    
    
    注释:
    [01] 胡锦涛总书记2004年9月15日《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》。
    [02] 从1978年至2004年9月,全国人大制定了现行宪法和4个宪法修正案,全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律,国务院制定了650多件现行有效的行政法规,地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规,民族自治地方的人大制定了600多件自治条例和单行条例,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成,有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化的顺利进行。参见胡锦涛总书记2004年9月15日《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》。
    [03] 本书编写组编著:《党的十六届三中全会<决定>学习辅导百问》,党建读物出版社2003年版,第20页。
    [04] 该统计含已废除和被修改的全部法律,而不是仅指现行有效的法律。
    [05] 郭道晖总主编:《当代中国立法》(上),中国民主法制出版社1998年版,第603页。
    [06] 具体包括:国有资产法、外汇法、反垄断法、反倾销和反补贴法、保障措施法、企业所得税法、银行业监督管理法、中国人民银行法(修订)、预算法(修订)、 个人所得税法(修订)、审计法(修订)、土地管理法(修订)、对外贸易法(修订)、反不正当竞争法(修订) 。
    [07] 具体包括:社会保险法(或者养老、医疗、失业、工伤保险分别立法)、社会救济法、劳动合同法、农民权益保护法、妇女权益保障法(修订)、未成年人保护法(修订)。
    [08] 本书编写组编著:《党的十六大报告学习辅导百问》,党建读物出版社、人民出版社2002年版,第162页。

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