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关于修订《环境保护法》的若干建议
《环境保护法》自1989年施行以来,在人口总量不断增加和人民群众物质消费水平不断提高的时代,对促进我国的污染防治工作,节约和合理利用自然资源,保护和改善生态环境,起到了重要的作用。但该法毕竟制定于计划经济时代,其产生的经济、社会、科技和环境状况背景完全不同于当今的市场经济社会。表现在立法目的的确立、适用范围的确定、立法体例的安排、管理体制的设置、基本原则的创设、基本制度的构建、法律责任的构成和实现等方面,其适用难免会出现适用缺位和不到位的现象。在WTO框架下,这种现象既难以适应当今中国环境保护、经济和社会和谐发展的需要,也难以适应当代环境保护区域化、全球化和贸易自由化的需要。基于此,全国人大正在考虑修订该法或制定环境保护法典的问题。该立法议题涉及若干重大的理论和实践问题,本文在下面予以探讨。
    一、是制定环境保护法典还是全面修改《环境保护法》的问题
    环境保护法典属于国家的基本法律,在我国应为全国人大通过。作为全国人大通过的立法,它应以宪法为依据,在总则部分明确指出我国环境保护的基本价值理念和目标,宣告国际和国内环境保护和国际合作的政策,赋予有关国家机关的环境保护职责,确立公民的基本环境权利和义务,充分肯定和发挥公众参与的作用;在分则部分即各专门环境立法的编纂之中,应对市场经济条件下的环境保护问题作出全面的规定。目前我国正处在向市场经济转轨的后期,新的环境问题不断出现,与环境保护有关的行政管理、经济、社会、科技等因素的变动很大,环境单行法制定或修订的频率也比较快,环境立法之间在管理体制、制度的协调等方面的工作有待进一步加强。加上环境法律制度正在面临和WTO规则接轨的考验,而且国外可供借鉴和参考的环境保护法典仅限于菲律宾、法国等极少数国家,而且它们之间的差别也比较大,可供借鉴的规律性的成熟经验不是很多。因此,目前制定环境保护法典的条件不是很成熟。不过,我们可以先全面修改《环境保护法》,待环境立法体系的稳定性达到一定的程度,环境法律制度的建设基本成熟后,再考虑制定法典的问题。
    二、《环境保护法》的角色定位问题
    有学者认为,我国的环境单行法已经很多,其中的制度已经非常全面,有的甚至非常先进,因此只要制订足够多的环境单行法,并将其中需要完善的单行法修订好了,就可以取消现行《环境保护法》,更谈不上制定环境保护基本法。但是将可持续发展作为国家的基本发展战略以法律的形式加以明确,宣告公民的基本环境权利和义务,明确国家的环境保护职责,并界定其与民法、刑法等其他基本法的关系,既不是地位比民法、刑法等基本法低的环境保护综合性法律所能做到的,也不是环境单行法所能以点代面地作到的。因此必须制定环境基本法。但是现实具有可变性,学者理性的呼吁不一定能被现实的立法者所倾听。下面本文还是分两种情况来讨论。
    如果《环境保护法》改由全国人大通过,那么它就应在宪法的框即内发挥环境基本法的作用,即依据《立法法》的规定,指导和协调其他环境保护法律、法规和规章的制定和实施。这种基本法加专门环境立法的模式在日本、俄罗斯、匈牙利等国取得了成功,也与我国刑法、民法和诉讼法等主流部门法的立法模式基本一致。因而对于环境保护这个关系国计民生的重要事业,制定环境保护基本法是必要的。
    如果制定环境保护基本法的条件不成熟,即修改后的《环境保护法》仍然由全国人大常委会通过,那么按照《立法法》的规定,它与各单行环境保护立法在法律效力方面的地位是平等的,互不隶属。因此,从环境保护法制建设的整体考虑,其创设的基本原则和构建的主要制度既不应指导各环境保护单行法律的创制,也不能是各单行环境保护法律、法规和规章有关制度的简单重申。基于此,我们认为,修改后的《环境保护法》应建立区别于各单行环境保护法律专门调整机制的综合性调整机制,成为一部综合性的非基本法律,它的角色应定位为以下四个方面,一是确立科学发展观的法律地位和实现途径;二是采取综合调整的方法,如综合决策和区域化、整体化、全面化的调整机制对环境保护问题进行调整;三是协调各单行环境保护法律的制定、修订和实施,解决它们之间的冲突;四是弥补各单行环境保护法律、法规和规章在光污染与振动污染的控制、环境规划与计划、许可证、环境调查、综合决策、环境市场准入与运行、环境信息、风险预防、环境灾难的救治等方面的适用空白问题。
    三、《环境保护法》立法体例的安排问题
    如果修订后的《环境保护法》由全国人大通过,参考我国基本法律和国外环境基本法律的立法体例,其立法体例可以安排为:第一章总则,表明立法目的和适用范围,指出我国环境保护的基本理念和目标,宣告环境保护的国家政策,明确环境保护立法的范围、调整对象和基本原则,界定一些基本术语的定义;第二章国家机关的环境保护职责,从横向与纵向两个方面予以明确;第三章公民、社会团体和其他非商业性团体的基本环境权利和义务;第四章环境保护的基本措施,包括环境标准、环境监测、环境影响评价、综合决策、经济激励措施、科学研究等;第五章经济活动和其他活动的环境保护要求,包括对固体、水、大气、噪声、振动、电磁、危险化学品等领域的要求;第六章环境紧急状态与环境灾难区;第七章公众参与和信息公开;第八章环境文化的培养和发展;第九章环境保护领域的国际合作;第十章环境纠纷处理与法律责任。修订后的《环境保护法》如由全国人大常委会通过,其立法体例也可以参照这种体例作适当的调整。
    四、《环境保护法》应确定的适用范围和基本原则
    如果修订后的《环境保护法》由全国人大通过,那么其适用范围应该是全面的。在适用事项方面,应包括国内和涉外的生态破坏防治、生态环境建设、生态安全维护、污染防治、资源利用与回收、特殊环境保护等事项。在适用地域方面,应包括我国的领土和管辖的其他区域。如果修改后的《环境保护法》仍然由全国人大常委会通过,其适用范围也应包括这些方面。不过,该法应该指出,如专门的环境法律有特殊或专门规定的,遵从特殊的规定。
    环境法的基本原则是体现环境法价值目标的最高级法律规则,具有特殊性、抽象性、规范性、指导性、统帅性和一定的明确性、可操作性和可适用性等特点,是环境法具体规则即具体领域法律原则产生和发展应遵循的准则。根据我国和其他一些国家环境法学的研究成果,理论上或和实践中的环境法可以归纳出以下几个相互联系、相互制约的基本原则:环境保护的权益平衡、协调与制约原则,环境问题防治的预防性、综合性、整体性与全过程原则,环境责任原则,环境保护知情原则,环境保护公众参与原则。此外,还可借鉴《俄罗斯联邦环境保护法》第3条和《加拿大环境保护法》的前言规定,把环境安全、风险预防、国际合作等也纳入基本原则的范围之列。
    五、《环境保护法》应建立和完善的重要法律制度
    结合我国环境保护实际、我国环境保护法律制度的建设现状和国外环境保护法律制度的建设经验,我国《环境保护法》应建立和完善的重要制度主要为:环境规划与计划、环境影响评价、环境标准、"三同时"、许可证、环境调查、综合决策、公众参与、环境权属、循环经济、自然资源禁限、限期治理、污染集中处理、污染物的总量与浓度控制、污染排放指标交易、环境市场准入、环境市场运行、环境信息、风险预防、落后设备与工艺的淘汰、应急保障、宣传教育、国际合作等。这些制度的建设应该体现如下特点:一是以实施可持续发展战略为指导思想;二是以环境民主、环境权利和环境公益的保障为环境法的本位;三是认真总结,广泛参考,发展和借鉴适合我国国情的先进环境保护机制;四是促进环境保护法律制度的体系化和综合化,并注重与国际条约和国内其他部门法律制度的衔接。
    六、关于环境法律责任追究和环境权利救济的问题
    《环境保护法》在修订时,应按照主体的不同,把环境法律责任分成自然人、国家和单位的环境法律责任;按照是否有涉外因素,把环境法律责任分成国内和涉外环境法律责任;按照主观因素方面的不同,把环境法律责任分成过错、无过错和公平法律责任三类;按照环境问题的不同,把环境法律责任分成环境污染、生态破坏、资源破坏和特殊环境损害法律责任;按照法律责任的产生原因不同,把环境法律责任分成环境侵权、环境合同违约责任;按照法律责任性质和创设目的的不同,把环境法律责任分成环境违宪、行政、民事和刑事责任;按照责任主体的多寡,我们可以把环境法律责任分成单个行为和多个行为产生的法律责任两类。在责任的形式方面,要综合民法、行政法特别是现行环境单行法律、法规和规章的规定,予以丰富和发展。
    在权利救济方面,要结合有关的司法解释,明确污染损害与部分生态破坏的无过错民事责任制度、因果关系推定或反证制度和举证责任倒置制度,设立环境责任保险、环境损害赔偿基金、社会团体和律师的援助救济等制度。如果有可能,可以针对部分环境抽象行政行为建立行政诉讼制度。
    

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