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努力提高立法质量,为依法治国创造良好前提条件
有法可依是实行社会主义法治的前提要件,而良法善治则是实施依法治国方略的内在要求。把两者结合起来,并用立法话语来表述它们对立法工作的重点要求,这就是要努力提高立法质量--立法的形式质量和实体质量的统一。
    党的十五大、特别是党的十六大以后,我国立法工作的重点开始由过去的"数量型立法"逐步转变到"质量型立法"上来,努力提高立法质量不仅成为各级立法机关和大多数立法者的共识,而且成为对新世纪立法工作的重要原则要求。
    立法数量与立法质量是辩证统一的,立法数量是立法的依托,立法质量是立法的生命。没有立法数量的积累,当然不可能有立法质量的提高;但仅有立法数量是远远不够的,在一定条件下甚至是有害。过去我们立法工作中存在着"借立法扩权卸责",立法的"地方保护主义"、重复立法、越权立法,以及所谓"国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化"等不正常形象,都或多或少地与片面追求立法数量、忽视立法质量有关联。
    什么是立法质量及其评判标准?学者们的解释见仁见智。我想如果从宏观角度来考察,对于当代中国立法质量的评判,似乎应当从以下几个维度来把握。
    第一,立法的民意汇集和表达。立法是人民意志的体现,追求民主是现代立法的价值取向,因此立法能否充分保障人民参与并表达自己的意见,能否真正体现最广大人民的整体意志,就成为立法质量高低的首要的、价值性评判标准。换言之,这个特点实际上就是"以人为本"、"人民当家作主"以及"执政为民"等政治话语在立法上的表现和落实,是当代中国立法具有合理性、合法性的重要依据。社会主义中国立法的使命在于充分汇集和表达民意,由人民按照立法程序并以立法的方式做出决策和决定,再通过法律的执行和适用等途径,保障人民意志的实现。在代议民主制条件下,立法是否表达了民意,并不完全由立法者本身来评判,而主要应当由人民来判断和认可,由广大人民群众在法律制定出台以后对该法律是欢迎、接受、认同还是反对、排斥、抵制等态度做出检测。凡是受到人民反对、排斥或者抵制的立法,无论其立法词句如何绚丽、立法技巧如何娴熟、立法逻辑如何严密、立法宣传如何漂亮,都不能认为是有质量的立法,甚至应当视为"负价值"、"负质量"的立法。
    第二,立法程序的科学化与民主化。立法的利益平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的,立法程序与立法实体价值之间,反映着程序正义与实质正义的关系,体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。法律的立、改、废制度,立法的提案制度、审议制度、表决制度,立法公开制度、立法听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度,以及立法备案审查制度、立法解释制度等,都是立法程序的重要组成部分。这些程序性制度,不仅要创设、要完备,而且应当符合科学化、民主化的时代要求,符合中国国情。立法程序是否科学、是否有利于表达和汇集民意,主要应当通过立法程序的设计和制度安排来解决,使科学与民主在整个立法程序中相互融合、相互贯通、彼此统一,在立法程序的各个环节和具体制度中得到落实。在这方面,我们有许多成功的经验值得总结,但也有一些做法需要检讨和完善。例如,立法听证是为了听取立法涉及的各方利害关系人对法案的意见、从而协调相关利益关系而设计的制度,但在某些地方的立法听证的程序安排和实践中,由于立法信息不对称、立法资源不平衡、立法听证的民主参与不充分等原因,立法听证往往变成了立法民主的"走过场"。又如,在立法表决制度中,由于没有关于对法案逐条甚至逐款付诸表决的强制性规定,而通常是对整部法案进行表决,因此投票者如果对法案中的个别或少数条款有不同意见(反对意见),就会面临投票行为的两难选择:要么全盘否定,要么全盘肯定,而无论哪种选择,都将可能违背立法者的立法意志。
    第三,立法的可实施性(可操作性)。在依法治国的过程中,法律创制是人民意志的汇集和表达,法律实施(包括法律执行、适用、应用等)则是人民意志的执行,是使法律由纸面的法变为生活中的法、由文字变为现实的关键。实践是检验真理、同时也是检验立法质量好坏的根本标准。在良法善治的前提下,如果一部法律制定出来以后,不能被有效实施、形同虚设,成为一纸空文,那么它的立法质量就无从谈起。近年来,我们在对中国法制建设的基本评价中认为,经过20多年的不懈努力,我国无法可依的问题已经基本解决,法制建设要解决的主要矛盾将是有法不依、执法不公、违法不究的问题。这个评价应当说是基本符合中国法治发展实际情况的,但还有局限,因为某些法律不能得到实施或者不能得到有效实施,追根溯源,主要还是因为立法造成的,立法的"不良"、立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突等立法质量问题,直接导致了法律实施的不能、乱为或者不为。例如,某些地方关于禁止燃放烟花炮竹、限制养犬等的立法之所以难以实施,之所以遭到群众抵制,很大程度上还是立法本身造成的,这种现象很难说可以归责于行政机关执法不力、司法机关司法不公。
    第四,立法的整体协调性。立法的整体协调性主要强调法律体系、法治体系的协调发展。这种协调发展,首先包括单个法律内部的协调、同位阶法律之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致。其次包括立法的协调发展,主要指立法机关对法律的适时制定、修改、补充、解释、编纂和废止,通过这些活动使法律体系保持动态地协调发展。所谓"适时",既可指代立法时机、立法条件成熟与否,也可指代因情势变化(包括上位法立、改、废等情况)而引起法律的制定、修改、补充、解释、编纂和废止。例如,为了贯彻实施行政许可法,需要及时清理、修改有关法律设立行政许可项目的规定,十届全国人大常委会第十一次会议认为现行法律中公路法、公司法、证券法、票据法、拍卖法、野生动物保护法、渔业法、种子法、学位条例等九部法律中的有些行政许可的规定,已不符合行政许可法的规定和转变政府职能、改革行政管理体制的要求,就有必要对上述法律个别条款予以修改。又如,鉴于2004年3月十届全国人大二次会议通过的宪法修正案已对宪法有关条款进行修改,有必要对土地管理法有关土地"征用"的内容做出相应修改,以进一步完善我国土地征用制度;鉴于宪法修正案对乡镇人大的任期做了修改,因此地方各级人大和地方各级人民政府组织法也需要进行相应修改,同时根据新情况、新经验对实践证明是成熟的、达成共识的进行修改。第三,包括立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育的协调发展,即整个法治体系的整体建构和协调发展。在政治学意义上,立法过程就是政治决策的过程,立法成果就是政治决策的结果。这种决策质量的高低好坏,既影响着法治体系的整体设计和建构,又引导、制约着它的发展方向、发展路径、发展速度和发展质量。因此,当我们热衷于研究和规划法治政府、司法体制改革、法律监督制度完善等法治建设各个方面的改革时,必须具有宏观的整体法治思维意识,更多地(或者适当地)关注通过提高立法质量来统筹规划和安排中国法治体系的整体改革和协调发展,以避免目前存在的法治的某些局部改革越彻底、越成功,越背离法治统一协调发展的整体价值目标的弊端。
    在我们的日常生活中,常常可以看到"百年大计,质量第一"、"质量就是生命"等口号,这些口号折射出人们对于高质量日常生活产品的渴望和需求。同样,在政治生活领域,立法是特殊的政治和法治产品,立法质量是人民民主政治生活的生命,立法质量的好坏,直接关涉到人民当家作主的政治生活质量的高低,关涉到依法治国和社会主义政治文明建设的成败。近年来,最高国家权力机关正在采取一系列立法的实际行动来建设中国特色的社会主义法律体系,不断完善立法程序,努力提高立法质量。相信随着立法质量的不断改善和提高,必将对推进当代中国依法治国的历史进程产生重大影响。
    

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