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物权法应当规定海域使用权制度

    物权法是市场经济法律体系中最为重要的法律。物权法不论是对市场经济的发展还是人民群众的日常生活都是非常重要的,如何制定一部既符合法理又符合国情而且还符合时代要求的物权法,是一个巨大而且复杂的任务。[01]当前我国正在制定物权法,在这一重大的立法实践中,如何看待海域使用权的权利属性,以及如何在物权法的规范体系中合理确定海域使用权的地位、结构和内容,将直接影响到我国物权法的科学性、现实性和完整性。
    
    一、海域使用权制度是一个既已存在并实施效果良好的用益物权制度
    
    当前正在制定我国的物权法,但这并不意味着在我国的社会生活中存在着完全的物权制度空白。制定物权法的法制建设事业,并不是制度建设中的"白手起家",实际上是在已经存在着大量的物权法律规范的制度环境中进行的立法活动。例如,民法通则中就有物权法律制度的规定,土地管理法、城市房地产管理法、担保法等,都规定了大量的物权法律制度,其中包括大量的符合物权法理并适应实际生活需要的物权法律规范。只是这些物权法律制度还存在系统化不够、制度空白点较多、规范合理性不足等问题,才需要用一部统一的物权法进行整合完善。在社会经济生活中已经存在物权法律规范及其实施结果时,制定物权法的立法活动不能割裂实际生活中既存物权制度的延续性,必须对那些符合物权法理并且适应我国社会经济生活发展需要的物权法律制度进行整理,在不影响其制度实施的连续性和稳定性的前提下,将其纳入物权法体系。对待海域使用权制度,就应当采取这样一种立法态度。
    我国是海洋大国,拥有近三百万平方公里的管辖海域,相当于陆地国土面积的三分之一;拥有18000多公里的大陆岸线,14000多公里的岛屿岸线,蕴藏着丰富资源,包括生物资源、矿产资源、航运资源、旅游资源等。[02]为了加强海域使用管理,维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益,促进海域的合理开发和可持续利用,我国于2001年10月27日制定了《海域使用管理法》。[03]
    虽然《海域使用管理法》是以海域使用管理命名并且包含很多行政管理内容的法律,但从该法的宗旨、主要内容及其实施机制来看,该法与其他行政法律不同的最大特点,就是以民法物权制度的确立和实施为基本机制来实施对海域资源进行管理的目的。其一,依据《海域使用管理法》第一条的规定,维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益是该法的宗旨之一,并且将其作为加强海域使用管理的目的,以及将其作为促进海域的合理开发利用和可持续利用的手段。其二,从海域使用管理法的实施机制上看,海域物权制度居于核心地位。关于海域使用管理制度的机制,可以作如下分析:确认海域为可以使用的自然资源,但以合理和可持续利用为目的,并将此目的确立为海域使用管理法的宗旨;要实现海域资源的合理和可持续利用,海域的使用方式就要符合海域的自然属性和社会属性,海域使用管理法主要通过海洋功能区划和权利分配体系来规范海洋使用方式,其实质就是要实现海域使用过程中的利益平衡;海域使用管理法以法宣示国家对海域的所有权,并以海域所有权为基础权利,通过海域使用过程中的权利分配实现相关主体的利益平衡;实现海域使用过程的利益平衡主要通过海域的有偿使用制度,为了使支付海洋使用费的主体获得相应的权利保障,海洋使用管理法确立了海域使用权制度;为了确保海域使用权的取得和行使符合海域功能区划,海域使用管理法建立了海域使用的审批制度和监督检查制度。可见,在《海域使用管理法》建构的制度运作模式中,海域资源的合理使用和可持续利用的目标,是以海域所有权和海域使用权的依法确认、有效取得、有力保障和合理行使为实现机制的。
    在海域资源的利用过程中,法律是通过对海域使用者和所有者之间的权利安排,实现海域使用过程中的社会公共利益和使用者个别利益之间的协调。由于具体的海域利用活动是一个个别进行的活动,而具体海域使用者的权利依据就是海域使用权。因此,在国家海域所有权得以一般确立的前提下,必须建构合理的海域使用权制度,才能协调海域使用关系,实现海域使用权代表的个别使用者利益和海域所有权代表的国家利益之间的协调与平衡。也正是基于海域使用权的这一制度功能,在共计八章54条的《海域使用管理法》中,海域使用权制度得以用专章计14条进行规定,并构成该法的核心内容。海域使用权制度是一个用益物权制度,这是海域使用权制度所规范和保障的权利性质决定的。规范海域使用权的条款属于民事法律制度,规范海域行政管理的条款属于行政法律制度,这决定了《海域使用管理法》是一个包含民法和行政法两类法律规范并且两者并重的法律。
    海域是一种资源,它也是一种财产。[04]财产权包括物权与债权两大类,海域使用权作为财产权利的一种,在法律性质上应当属于物权。物权是指直接支配特定的物并排除他人干涉的权利。物权具有法定性、支配性、排他性的特点,而海域使用权完全具备这些特点。(1)海域使用权作为一种民事财产权利的类型,是《海域使用管理法》直接规定的,因而将海域使用权定性为物权符合物权法定的制度要求。(2)海洋使用权是权利人对特定海域进行直接支配的权利。这里的支配是指民法意义上的支配,即权利人可以按照自己的意思在特定海域从事养殖、采矿、修筑建筑物等,或者将海域使用权转让、出资、出租等。(3)海域使用权是权利人对特定海域进行排他性支配的权利。海域使用权的权利人对其标的物海域具有一定时间和空间上的独占性,可以对之进行排他性的使用,任何人未经其同意,不得侵入和干涉。因此,海域使用权是一种对世权,具备物权对世性的特征。
    根据海域使用权的物权属性,海域使用权属于用益物权。用益物权是指权利人对他所有物享有的以使用收益为目的的物权。[05]海域使用权是对国家所有的海域占有、使用、收益的权利,其一,海域属于国家所有,海域使用权的标的物就是相应海域的国家所有权的标的物;其二,设定海域使用权是为了在标的物海域上获得收益;其三,特定海域上的收益是通过对该海域进行开发利用即民法上的使用来实现的;其四,通过行使海域使用权来对特定海域进行使用收益,必须占有该海域。可见,海域使用权的基本内容具备了用益物权的要素,符合用益物权的一般性质。
    作为中国在物权法上的用益物权制度创新,海域使用权制度在其实施上,也已取得了良好的效果。在经济体制改革以来,我国对海域的经营性使用活动极为活跃,对海域的利用方式和利用效益都有很大提高。但是,由于长期以来没有建立科学合理的海域使用法律制度,在海域的利用方面存在着严重的"无序、无度、无偿"现象。尽管国家不断加强海域使用方面的立法,但是直至《海域使用管理法》制定以前,海域使用方面的"三无"现象并没有得到有效的抑制。[06]其根本原因,就在于当时有关海域利用的立法活动还欠缺海域物权观念和海域统一管理的理念。通过《海域使用管理法》的制定和实施,至今为止已经显现了该法确立的海域使用权制度的科学性和合理性。首先,海域使用权制度的确立,通过用益物权的确认、行使和保障,把海域的有偿使用和使用者权益保障有效的结合起来,构筑了海域使用活动有序、有度和有偿的权利基础。其次,海域使用权制度对现有的各种使用海域的民事权利类型(如养殖权、采矿权等)进行了整合,形成了一个系统的物权法上的权利义务调整机制,物权法中既已成型的权利义务关系模式,如所有权与用益物权之间的权利义务关系模式、不同用益物权主体之间的权利义务关系模式、用益物权主体与一般社会成员之间的权利义务关系模式等等,可以有效地用于处理海域使用活动中的利益协调关系。再次,海域使用权制度的确立,进一步理顺了海域使用中民事权利保障和行政管理之间的关系,剥离和减少了不必要的行政监管,并使必要的行政监管得以统一和强化,彻底改变了海域使用权制度确立之前海域管理九龙治水、民事行政不分的局面。
    
    二、海域使用权是与土地使用权并列的用益物权
    
    海域物权(包括海域所有权和海域使用权)是权利人将特定海域作为民法上的物进行直接支配的权利,当在社会经济活动中引入海域物权制度,特定海域就成为海域物权客体。民法上的物作为物权客体,必须能够特定化。人类利用海域的历时相当久远,但以往没有海域物权制度存在的重要原因之一,就是海域无法进行特定化或者特定化的成本太高,例如,用围堰、围栏的方式确定特定海域的成本较高,而在很多情形下并不实用或必要;用经纬坐标将海域特定化,其技术在很长时期不能用于普通民用领域,并且不能被物权登记机关所掌握和运用。如果海域不能被特定化,具体所海域物权及其标的物就不能通过登记方式予以确定和公示,对海域的排他性使用就不能实现,因而海域物权的法律效能也就不能实现。随着社会经济的发展和技术水平的提高,人们可以用较为容易地经纬坐标来界定特定海域的四至及边界。特定海域作为具体海域物权的标的物,实际上是用经纬坐标等方法将特定海域四至及边界确定的具体空间。虽然液态的海洋流转变化,但用经纬坐标等方法将特定海域四至及边界确定的具体空间则是不能移动的,因此特定海洋具备不动产的特性,海洋物权应当属于不动产物权,而具体空间上的海域作为物应当属于物权法上的不动产。
    海域特定化也就是海域标的物化的开始,这一过程实际上是从海域使用权制度的确立而开始的。在法制史上,海洋长期以来只是公法规范的客体,我国率先建立海域物权这一私法制度时,只是概括地宣示海域属于国家所有,即建立了海域的一般所有权,而没有将海域特定化为具体所有权的标的物。实践中的情形是,每设立一具体的海域使用权,就特定化一块海域,这一块海域才实际成为海域物权的标的物。所以,从这一过程来看,海域物权发挥其法律功能的机制,实际上是从具体海域使用权的设立开始的,或者说,海域使用权制度才是使海域物权制度发挥实际效能的核心制度。
    在海域物权体系中,海域所有权和海域使用权之间的关系类同于土地国家所有权和土地使用权之间的关系,进而言之,海域使用权在其性质、内容和功能上,类同于土地使用权。其一,在权利的性质上,国有土地使用权是由土地的国家所有权派生出来的用益物权,是对国家所有的土地拥有占有、使用、收益并排除他人妨碍的权利;而海域使用权亦是由海域的国家所有权派生出来的用益物权,是对国家所有的海域拥有占有、使用、收益并排除他人妨碍的权利。其二,在权利的设定上,除了可依法划拨土地的情形之外,国有土地使用权是以出让方式设立的,土地使用权者以缴纳土地出让金为代价获得一定期限的土地使用权;除了《海域使用管理法》第35条规定的可以免缴海域使用金的情形之外,海域使用者亦须以缴纳海域使用金为代价获得特定海域一定期限的使用权。其三,在权利的标的物特性上,土地使用权的标的物为土地这一不动产;海域使用权的标的物为海域这一不动产。其四,在权利的公示方式上,土地使用权是以在土地管理机关登记的方式予以公示;而海域使用权是以在海洋主管部门登记的方式予以公示。其五,在权利行使的监管上,国家对土地使用施行用途管制,并且由土地管理机关予以监督实施,土地使用者只能按照土地用途使用特定土地;国家对海洋则实行海洋功能区划管理制度,并且由海洋主管部门予以监督实施,海域使用者只能按照海洋功能区划确定的用途使用特定海域。其六,在物权体系中的重要性上,由于土地是最为重要的自然资源,土地使用权制度是确保土地的合理、安全及可持续利用的制度保障,因而成为土地物权体系的重要制度构成;海域也是与土地同等重要的自然资源,海域使用权制度是确保海域的合理、安全及可持续利用的制度保障,因而也成为海域物权体系的重要制度构成。
    虽然海域使用权与土地使用权有诸多相似之处,但是,这并不意味着在物权法中可以用土地使用权制度涵盖或者替代海域使用权制度。其理由如下:
    第一,海域使用权客体的自然形态与利用方式上的特点,决定了海域使用权制度不同于土地使用权制度。虽然海域与土地一样均可在法律上作为不动产,但是海域毕竟是以液态存在的空间,由此决定了海域使用权标的物标定和利用方式上有其特点。例如,海域通常以经纬坐标界定四至;海域的分层利用使海域使用权有更为明显的空间权特征;海水的流动性和海洋的相通性,使相邻海域的使用更易产生相互影响,导致海域使用权主体与其他主体之间的利害关系和法律关系更为复杂。
    第二,海洋使用权的适用范围比土地使用权更为广泛。在土地用益物权制度中,国有土地使用权通常是指建设用地使用权,我国学者亦有称之为"基地使用权",[07]在其权利属性上等同传统民法上的地上权。至于为农业用途而设定的土地用益物权,现行法律上称之为"土地承包经营权",我国学者亦有称之为"农地使用权",[08]其性质与传统民法上的"永佃权"相类似。但是在海域使用权制度中,并不按海域用途划分不同的用益物权,不管是建设用途还是农业用途,法律将使用特定海域的用益物权一概确定为海域使用权,特别是不必将基于农业目的而设立的养殖使用权独立出来予以特别规范。其原因在于:(1)海域使用权都是为经营目的而设立,尽管海域使用者或从事养殖业或从事采矿业等,但使用者之间适应市场经济体制的能力并不会因此而产生一般性差别;(2)与一般农业不同,海洋养殖业属于工厂化经营方式的高效农业,其投资收益的周期较短;(3)在农地使用过程中,类似维持地力和防止将农地违法转为他用等,一直是既普遍又严峻的问题,但在海域使用方面面临的主要问题与此并不相同。[09]
    第三,海域使用权登记及海域使用监管机关,与土地使用权登记及土地使用监管机关不同。海域使用权登记及海域使用监管由海洋主管部门负责,土地使用权登记及土地使用监管由土地管理部门责任。这种行政权限的划分不仅仅是我国行政管理体系历史沿革的结果,而是以下三个因素共同作用的结果。其一为技术因素,即海域使用权的登记和海域使用监管,要依靠与土地使用权登记和土地使用监管不同的技术。其二为行政管理体系的沿革因素,即海域使用权登记及海域使用监管一直属于海洋管理部门的权限范围,而土地使用权登记及土地使用监管一直是土地管理部门的权限范围。非有重要而充分的理由,不应改变行政管理体制的连续性,否则会加大行政管理成本和相关交易成本。其三,也是最为重要的一点,由于海洋的特性,海域的使用对海洋环境的影响更为直接,海域的使用更容易影响利害相关人的利益,海域的使用与国家的海洋主权和海洋利益也有更大程度的关系,应当把海洋管理与国家的海