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关于《固体废物污染环境防治法》的修改意见
现行《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)施行10年来,在防治固体废物污染,保护环境方面取得了显著的成绩,但是在实施科学发展观的今天,该法已经难以满足循环经济发展全面和全过程发展的需要。经认真研究,现对《固体废物污染环境防治法》(修订草案征求意见稿)提出以下几个方面的修改意见:
    1.关于立法名称的问题
    我国有关水污染、大气污染、放射性污染方面的法律名称分别为《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《放射性污染防治法》,念起来上口,而且好记,给人以约定俗成的感觉。而对于固体废物污染防治方面的单行立法,其名称却为《固体废物污染环境防治法》,念起来别扭,而且不好记,建议把《固体废物污染环境防治法》改为《固体废物污染防治法》。
    2.关于立法目的的问题
    立法目的具有三个层次,最基本的层次是防治环境污染,保障人体健康,促进经济的发展;第二层次的目标是尊重生物及其赖以生存和发展的有机和无机环境基质,维护生态平衡,保持基本的生态过程和生命维持系统,保持遗传的多样性;第三层次的目标即最终的价值理念追求是保证人类对生态系统和生物物种的持续利用,实现当代人与后代人之间的环境利益平衡,促进环保与社会、经济的可持续协调发展,真正实现人与自然的和谐共处。而修订草案征求意见稿的第1条基本没有体现第二和第三层次的目的。而且就第一层次的目的来说,如促进资源的回收和充分、合理利用也体现不足。
    3.关于立法的框架问题
    修订草案征求意见稿第三章的标题为"固体废物污染环境的防治",它包括三节,第一节为"一般规定",第二节为"工业固体废物污染环境的防治"、第三节为"生活垃圾污染环境的防治",该章没有为农业固体废物污染的防治、矿业固体废物污染的防治、医疗垃圾等固体废物污染的防治设置专门的章节,有关的规定却放在第一节"一般规定"中,因而很不科学,有待进一步修改。
    4.关于内容安排的问题
    由于修订草案征求意见稿的立法名称仍然为《固体废物污染环境防治法》,因此,修订草案应围绕污染预防与治理而展开。其中,实行循环经济特别是清洁生产是预防与治理固体废物污染环境的重要措施。由于《清洁生产促进法》主要是针对单个企业的循环经济而展开的,其促进区域和全社会循环经济发展的作用是辅助性的或附带性的。因此本修订草案关于循环经济的规定不仅要对《清洁生产促进法》规定的不足进行补充或完善,还要从区域和全社会两个层次上入手解决面上的循环经济机制问题。而从修订草案征求意见稿的法律条文草案看,这一点体现得不充分。
    我国目前有一类特殊的固体废物污染,那就是日本侵略中国时遗留下的化学武器、生物武器等固体废物,它们随时可能发生危害。一旦发生危害,其索赔又成了一个问题,因为很多受害者委托律师到日本打官司,其结果大多令人失望。为了维护中国的主权,建议在该法中纳入有关的应急和救济条款。
    此外,建议完善应急预案、应急演练、应急反应和应急法律责任的规定;建议完善政府绿色采购和有关财政、税收支持方面的规定(如第8条)。
    5.关于基本术语的概念界定问题
    《固体废物污染环境防治法》包括固体废物、处理、处置、储存等基本术语,这些术语应借鉴《海洋环境保护法》的修订经验,其界定应与《巴塞尔公约》、《POPS公约》等国际条约的规定和术语定义相衔接或一致,只有这样,其实施才不会产生歧义。
    6.关于基本原则和指导思想的问题
    国外固体废弃物污染环境防治法的基本原则普遍是减量化、资源化和无害化。本修订草案征求意见稿第3条的"充分合理利用固体废物"表达不科学,无法全面体现资源化的要求,因为合理和充分的判断标准必须以建立在科学基础上的工艺标准或技术性规范为依据。因此建议把"充分合理利用固体废物"改为"科学、充分、合理利用固体废物"。
    从布局来看,修订草案征求意见稿中,几个防治的基本原则中间还夹杂有一些非规定原则的条款,给人一种割裂感,建议加以整合。
    "污染者付费原则"是一个具有普遍适用意义的环境法基本原则。但对于一些特殊的情况,其表达要适当地变化。从理论上讲,固体废物的污染者仅指已经造成污染的单位和个人。而对于委托进行污染处置的活动,还没有造成污染,怎么能称之为污染者呢?建议将"国家对固体废物处置实行污染者付废原则"改为"国家对固体废物的收集和处置实行产生者、委托者和污染者付费原则"。
    关于指导思想的问题,在科学发展观的指导下,修订草案征求意见稿应体现环境安全、卫生安全和经济效率相结合的指导思想。因为许多固体废物,如废弃农药瓶等危险废物被"三无"加工点回收后制成酒瓶、食用油瓶、食品包装袋等食品包装材料,严重危害人体的健康。
    7.关于循环经济与清洁生产关系的问题
    循环经济与清洁生产是两个有联系而又有区别的概念。循环经济包括企业内的循环经济和区域乃至全社会的循环经济。企业内的循环经济包括工艺流程内的自我循环经济和工艺流程外补救性的循环经济(如废物产生后在企业内被综合利用)。企业内的循环经济一般被称为清洁生产。而本修订草案征求意见稿第4条的表述没有理顺循环经济和清洁生产的关系。
    8.关于管理体制的问题
    修订草案征求意见稿第12条规定的管理体制分为中央和地方两个层次。但这两个层次的管理体制无论是层次内,还是层次间的关系都没有理顺,表现在三个方面:一是如何区别环境保护行政主管部门的统一监督管理职责和其他有关部门的负责监督管理职责?二是如何区别"指导、协调监督"和"统一监督管理"?三是,如何区别环境保护行政主管部门的指导、协调、监督职责和其他有关部门的负责监督管理职责。
    9.关于基本制度的建设问题
    何为固体废物,应设立一个识别与认定规范,而修订草案征求意见稿没有体现这一点。
    对于国家宣布必须淘汰的设备和工艺,不得转移给他人使用,目前我国的一些淘汰设备的转移特征一般为:由城市转移至农村,由国外转移至国内、由发达地区转移至落后地区,转移的手段既包括明码标价地卖,还包括以赠与、救灾、扶贫等名义变相地卖。因此,修订草案必须预防这些现象的发生。而修订草案征求意见稿仅以"不得转让给他人使用"缺难以做到这一点。
    关于历史性的固体废物污染,有必要用基金的方式来加以解决,而修订草案征求意见稿要求人民政府承担有关的恢复或治理费用,显然是没有法律依据的,建议采用美国超级基金等方式加以解决
    市场是发展循环经济的有力手段,是连接企业层次上的清洁生产和区域甚至全社会层次上的循环经济的纽带,它可以弥补政府监管失灵的缺陷,在市场经济社会里,应当得到大力的培育。而修订草案征求意见稿没有做到这一点。
    10.关于法律责任的问题
    固体废物非法倾倒的特征是一次次性,与水污染、大气污染违法连续违法的特征不同,因此其处罚建议按照次数进行。另外,对在一定时间内多次违法的行为,应加大出发的力度。
    环境民事责任的形式不仅包括赔偿损失,还包括恢复原状、排除妨害等。而修订草案征求意见稿只规定了赔偿损失的责任,对于恢复原状、排除妨害等责任,则没有涉及,因此有必要加以丰富。
    11.关于表述等立法技术问题
    目前,环境立法关于中央机关的称谓比较乱,本修订草案关于中央机关名称的表述(如第28条第2款和第3款)也值得斟酌,主要表现为:其一,有的称为国务院某某部门,有的称为国家某某部门,本修订草案对这种不同的称谓的区分是否完全正确?其二,有的称为某某行政主管部门,有的称为某某主管部门,而对于中央级的海关管理机关则称为海关总署。它们均属于行政机关,所以应改为国务院或国家某某行政主管部门。另外,本修订草案的一些条款把财政行政主管部门称为财政部门,是否科学,值得考虑。
    修订草案征求意见稿在立法技术方面也应做一些改进,如修订草案征求意见稿规定,"生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集、储存和运输","条件成熟的地区应当……"。"逐步做到"、"条件成熟的地区应当……"可以在政策性文件中体现,而不能在法律中出现,因此,要么删除,要么改成具有可操作性的措辞。
    以上意见,仅供参考。
    

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