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论非传统安全
一、什么是非传统安全?
    
    人们对安全的理解因领域不同而大相径庭。谈到非传统安全首先必须了解什么是传统安全。传统安全是国际关系(其实不如翻译作"国家间关系",专指民族国家系统内的国家之间的关系)的主题,一般是指与国家间军事行为有关的冲突。安全概念是国际关系理论中的核心概念。战争,以及由战争引起的安全问题一直在国际关系中占有重要的地位,以国家为中心的权力和安全观是国际关系的主要内容。在国际关系结构中,每个国家都自主地行使主权,但不应有凌驾于各国之上的权威。各国不能恣意妄为,国家行为也会受到外部力量(主要是其他国家的行为)的制约,国家依靠内部的力量维护自身的安全。但是实际上国家的实力、地理位置、人口资源影响着国家的能力和外交政策的导向,外部力量很难对势力强大的国家进行制约。更重要的是,在国际关系中没有抽象的道德原则,虽然一些西方国家力主存在这样的原则,但在实际操作中,国家利益才是行为的标准。国家运用权力去追求利益,权力是国家获得利益的最大保证,也是赢得冲突的最大保证。在这种意义上,传统安全主要指的是国家安全。
    冷战期间,两个超级大国保持着世界格局均衡,其他国家在两大阵营中分别处于相对安全的位置。冷战结束并不意味着世界进入和平,相反世界由二极变成一极后,唯一的超级大国反而更有条件随心所欲。美国政府不顾其他国家的感受,采取了许多单边行动,如宣称1972年的《反弹道导弹条约》已经过时,要建立一个新的系统来防御可能来自"无赖国家"的导弹袭击。美国的举动让全世界出了一身冷汗。姑且不论美国眼中的"宵小"是否有能力攻击世界上唯一的超级大国,抛弃1972年《反弹道导弹条约》无疑会造成新一轮的军备竞赛,美国这种以实力和利益为后盾的霸权行为表明,不论国家大小、势力强弱,国家安全,准确地说是以军事冲突为特征的国家安全仍然是考虑的首要目标。出于对国家安全的担心,军事防卫始终是国家开支的重中之重。尽管全球化浪潮对民族国家的权威提出了前所未有的挑战,但是并没有动摇存在数百年的民族国家的根基,民族国家仍然是当今国际关系中重要的主体。对国家来说,保正领土不受外来入侵,在领土之内行使主权似乎是最重要的事。
    不过,当人们关注传统安全的时候,安全的内容和形式也在发生变化。联合国发展署(UNDP)认为以下方面有可能对人类安全造成威胁:经济、食品、环境、卫生、个人、社区和政治。 实际上,安全的内容还在不断扩大和增加。
    理论上说,我们可以把建立在军事冲突基础上安全理解成传统的安全观念,而把威胁到国家、社会和人类安全的其他因素归结为非传统安全。非传统安全概念出现于70年代,但是20世纪90年代后期才逐渐引起人们的注意。20世纪70年代,世界爆发了石油危机,罗马俱乐部的报告《增长的极限》警告人们说,靠消耗大量资源的发展模式是有极限的。80年代,这种发展模式的恶果逐渐显现出来,世界自然生态环境承受着巨大的压力,环境破坏不仅是对发展的威胁,而且对个人、国家和这个星球的安全造成了威胁。 在这种情况下,人们提出了可持续发展概念。1992年,人们在里约热内卢召开了环境和发展大会,183个国家的代表出席了会议。在这次会议上,可持续发展首次成为联合国会议和21世纪议程(21 Agenda)的主题概念。21世纪议程被认为是世界最重要的软法律文件,主要内容为减少对土地、山脉、海洋和大气的污染,保护濒危物种,等等。21世纪议程呼吁国际合作,促进发展中国家的可持续发展和能力建设(Capacity Building)。可持续发展标志着人类安全视野的新角度,安全不只是受到军事力量的影响,也会受到其他因素的影响,经济衰退、跨国犯罪、环境污染、移民(特别是"难民")大规模流动也可能动摇国家的政治基础,破坏社会的内部稳定,影响社会的凝聚力。因此,UNDP提出应当拓宽安全的内涵,认为军事、政治、经济、社会-文化和环境等方面都可能成为安全的内容。
    从实践上看,由于非传统安全的多样性和复杂性,人们实际上很难对它进行分类。安全还有不同的层次,有国家安全、国际安全、地区安全、全球安全、个人安全、经济安全、社会-文化安全、环境安全、政治安全,等等。在上述安全领域中,最基本为以下几个方面:军事、政治、人类、社会-文化和环境安全。
    军事安全为国家军事进攻和防卫的能力。政治安全包括国家组织,政府系统以及确立合法性的意识形态的稳定。经济安全指的是资源、资金和市场的合理使用,以维持福利水平。社会-文化安全表现的是在可接受的发展条件下,语言、文化、宗教、民族认同和风俗的连续性。环境安全则是我们赖以生存的这个星球的生化环境状况。 人类安全关心的是个人的生存和发展安全状况,它将人们注意的焦点从国家安全与国际关系领域转向了对个体生活状况的关怀。非传统安全与传统安全因素在不同的层次上(个人、社会、国家和国际组织)的相互作用、相互关联,构成了相当复杂的安全背景,任何一种因素遭到破坏,都会对安全有重大影响。由于非传统安全对人类社会和国家的影响是深层次的,一旦受到影响,需要采取各种综合措施并经过较长时间才能够恢复常态。
    传统安全概念关注的焦点是军事冲突,国家的合法性和稳定,非传统安全则关注安全的非军事性质,包括经济、环境、信息发展、公共健康、贫困等方面,既涉及到国家、机构和组织,也关系到个人。个人安全是非传统安全关注的焦点,其他安全的最终目的是保证人类个体们的安全。虽然人们居住在不同的国家,有不同的语言、文化和风俗,但都是人类大家庭的一员,有共同的生存需求和情感,共同的安全需求,即渴望生存安宁,远离环境污染,充足和安全的食品,文化统一性不受侵犯等。国家的权威不仅在于保护领土和主权,而且也在于保护人们的生存权利,如享有安全的食品、消除贫困、免除自然灾害的侵害和其他类型的侵害。然而对大多数国家而言,经济增长是它们议事日程上的首要目标,谈如何消除非传统安全因素的危害似乎显得奢侈。而恰恰是经济高速增长和急剧地城市化,潜伏着众多的破坏非传统安全因素,对人们的生活构成了极大的威胁。
    可以说,非传统安全比传统安全概念的内涵更丰富,从较深层次上涉及到了人类给自身造成的困境。非传统安全因素的外延也更宽,覆盖了人类生活的各个方面,它不仅对国家造成威胁,而且可能对整个人类造成威胁。如前所述,人们很难对非传统安全进行准确的分类。这里所提到的非传统安全的几种形式也只是我们初步认识到的,而且对安全具有严重影响,必须引起高度重视的内容。这些内容形式本身可能相互交叉和覆盖,或者具有密切的联系。
    
    二、非传统安全之食品安全
    食品安全是非传统安全的重要内容。食品安全指的是这样一种条件,人们在任何时候都可以自然地和经济地享有充足的食品,这些食品无论是在质量上还是数量上对健康和经济的生活都是必需的。 食品安全问题不仅存在与发展中国家,也存在于发达国家,只是表现的形式不同。发展中国家担心的是食品的数量,发达国家忧心的是食品的质量。
    食品安全涉及到人口增长和环境的关系。历史上,城市或国家的人口一直是人们关注的问题。古希腊的柏拉图和亚里斯多德就曾讨论过人口规模对资源和安全的影响。人口学家马尔萨斯也提出了人口对资源的压力可能是引起社会分裂和暴力冲突的重要原因。人口对环境的压力不仅在于人口的增长,还在于工业社会的人口对自然资源有更高的要求和期望。在人口与自然资源的关系上,马克思反驳了马尔萨斯的观点,认为解决人口与资源的矛盾的方法是资源的分配方式。如果资源能够有效而合理地分配和利用,现有资源完全能够维持全球人口的需要。马尔萨斯解决人口问题的办法是增加个人的责任心,而马克思主义者的解决之道是革命变革,即资本主义向社会主义的转变。马克思在谈到资源分配问题时是完全正确的,世界资源分配不平衡使世界食品供应也处在不平衡之中,世界上的粮食从来就不是不够,而一直是分配不合理。
    人口增长扩大了食品生产和增长的需求,在二战结束后的50年中,生产不足和资源分配不公使4亿人死于饥饿和不良生活条件,是整个20世纪战争导致的死亡人数的三倍。 根据联合国粮农组织(FAO)的食品安全数据,世界上有8.6亿人缺乏安全的食品,其中7.92亿人在发展中国家,3400万在发达国家。随着可耕地扩展和生产技术的进步,全球食品供应速度超过了人口增长的速度,世界现有的食品可以使每人每天获得2720卡路里的热量,超过了世界粮农组织每人每天2350卡路里的标准。 问题显而易见,世界上20%的人口消费了80%的资源,而有近8亿人正在忍受饥饿。
    食品安全是人类最基本的权利,是最重要和最无争议的权利。食品安全不仅指食品来源的可靠性,也是食品生产和购买过程中资源分配的合理性。食品安全的范围和背景是复杂的,包括宏观和微观的各个方面,如价格、分配制度、技术、农业生产力、消费方式,以及消除贫困的方法和性别平等政策。在许多情况下,食品安全的原因在于国家采取的不同政策。
    食品短缺与饥荒是天然盟友,贫困是食品不安全的主要根源。贫困是一个非常复杂的问题。贫困作为物质条件,可能威胁到国家的合法性和稳定性,进而影响到世界和平。贫困对对人口的影响可能升级到国际空间,引起国家之间的紧张关系。贫困是国际关系中的一个老问题,世界上半数的人生活在贫困之中,贫困不仅对穷国是一种威胁,对富国也是一种威胁。
    世界银行曾调查了23个国家的2.2万人,结果显示,不同的人对贫困的理解不同。人们将贫困分为9个方面,每一个方面都与无能力和环境恶劣相关:生计和财产;贫困地区;身体;性别关系;安全;机构;穷人的组织;能力。 贫困与发展具有重要联系,对贫困的不同理解发展出了发展理论和发展经济学、发展社会学。现代化理论、依附理论和新经济学理论都认为贫困与经济指标和低收入有关。以人为本的经济发展模式强调人的基本需求,相对不那么强调纯粹的经济因素。贫困既是一种物质条件,也是一种社会和政治关系。
    虽然自然灾害、战争、恐怖主义和环境退化是食品安全的大敌,但失去工作和收入、缺乏购买力和物价过高也是饥荒产生的重要条件。饥荒是社会中的一部分群体失去了通过合法手段获得食品的机会。 而且如果社会缺乏购买力,食品将停止向该地区流动,使食品短缺现象更加严重。饥荒最可能发生在人们的食品权利遭到破坏、而政府却不能采取积极的措施对权利有效保护的地区。在理论上和实践上,人们都注意到了这样的事实,即饥荒是可以被阻止的。马尔萨斯就认为通过控制生育并增加食品生产,人们可以控制饥荒的产生。
    在东亚,食品安全一直是人们关注的焦点。东亚地缘辽阔,国家众多,拥有世界40%的人口。1970~1990年间,亚洲的农业产量增加了20%,但是食品安全问题一直没有得到解决。在过去几十年中,90%的亚洲人消费的粮食中有20%依赖于进口。
    食品供应不仅受到食品生产资源和购买力限制,与国家的食品制度也有密切关系。如北朝鲜近年的饥荒中,大多数北朝鲜人平均每天只消费150克食品,是日需求量的1/5。据称,北朝鲜的饥荒已经夺去了200~300万人的生命,主要是儿童和老弱病人。 北朝鲜发生食品危机既有生态方面的,也有自然灾害方面的,人为因素也是其中的原因之一。1995年7~8月期间,朝鲜普降暴雨,约有520万人受到洪水影响,50万人无家可归。1996朝鲜再次遭到洪水的袭击,虽然洪水规模逊于1995年,但是影响的却是朝鲜主要的产粮省份。1997年,朝鲜又遭遇到60年以来的最严重干旱,收成只有正常年间的1/8。不幸的是,1998年,洪水再次光顾频受侵害的朝鲜。连续4年的自然灾害重创了朝鲜经济,恶化了食品供应形势。
    为什么自然灾害会频频光顾?朝鲜是一个多山的国度,可耕地只占土地面积的20%,气候只允许种植一季。一旦发生自然灾害,就难以恢复性生产。20世纪70年代以来,为了扩大食品生产,朝鲜几乎砍伐了所有斜坡上的树木,将其变为粮田。这项措施使斜坡土地失去保水功能,导致洪水发生。1994年以后,农业生产一直呈下降态势。北朝鲜农村实行集体农庄制度,劳动与分配没有与个人的努力挂钩,农民缺乏劳动积极性。政府的工作重点在发展军备和重工业,农业投入少。由于基础设施落后,如交通和通讯设施老化,国际援助的粮食需要很长的时间才能到达边远地区。1995年,由于中国的粮食生产告紧,本身需要从外部进口粮食,向朝鲜的出口终止了。虽然国际援助一直在源源不断地进入朝鲜,但是政府在分配援助时却有自己的标准。朝鲜的食品问题不仅在于食品短缺本身,而且在于政府不能正确地分配仅有的粮食。在走什么样的发展道路上,朝鲜似乎是20年前中国的翻版,朝鲜的经验值得所有发展中国家重视。
    
    三、非传统安全之社会安全
    社会是以共同的物质生产和精神生产而相互联系的社会共同体,体现了处于一定地域中的人们的生产和生活方式,以及价值和伦理道德观念。社会安全是指社会文化及以社会保障和社会福利为基础的社会体系和社会文化受到威胁和破坏。现在全球改变了经济活动的方式和传统社会的面貌,降低了传统资源的有效性,使社会稳定出现了新的问题。
    20世纪90年代,经济增长和社会发展的差距逐渐扩大,贫富悬殊和社会不公正成为非传统安全之社会安全的最大问题。贫富差距分为两个层面:第一层面是南北差距,即穷国与富国的差距;第二个层面是国家内部的贫富阶层之间的差距。国际不平等、资源分配、劳动分工和生产的不平衡是差距的原因所在。国内的不平等则与国家政策与制度安排有密切关系,如东亚国家都强调经济发展的重要性和优先性,而忽视社会发展的公正性和社会弱势群体的利益。
    与社会公正有关的"社会安全"又可称为"社会保障"。世界劳工组织1952的102条约明确规定了社会保障的原则和内容:社会为其成员提供的一系列福利措施,涉及到健康保障、疾病、失业、工伤、养老、孕妇、丧失工作能力等方面。社会保障制度是政府和社会为了保持经济发展和社会稳定,通过立法和行政措施、国民收入的分配和再分配为劳动者和社会成员因年老体弱、伤残、疾病等丧失劳动能力或失去就业机会,或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时,提供物质帮助和社会服务,以确保其基本的生活和医疗需要的社会制度。
    社会安全保障制度是国家社会福利发展状况的标志,是保护公民基本生存条件、权利和维护社会稳定不可或缺的社会机制。但是一些国家的社会保障制度不能为人们提供真正的保护。以东亚社会保障制度为例,东亚社会安全保障的支出非常低。社会保障开支占GDP的比例是衡量社会安全保障在国民经济中的地位的重要指标。按照发达工业国家和一些发展中国家的标准,东亚社会保障的支出与经济发展水平极不适应。原因是多种多样的,最重要的原因是东亚发展战略强调经济增长,忽视对社会安全的保障。在金融风暴爆发以前,东亚各国为了保持经济的竞争力,把社会保障看成是经济增长的负担,把社会保障开支限制在最低范围。东亚政府的这种做法赢得了西方的普遍赞誉,认为东亚是在政府低投入的情况下实现社会保障的,是东亚经济成功的原因之一。 东亚许多社会保障的资金来源于私营部门,也降低了GDP中的社会保障开支份额。人口结构也是影响社会保障支出的原因之一。东亚地区的人口比较年轻,这意味着养老金和医疗费会相对较少。此外,东亚的一些社会群体被制度性地排除在社会保障体系外,也是社会保障支出低的原因之一。东亚社会不同的社会群体享有不同的社会保障标准,公务人员和普通公民在社会保障标准方面差距较大。国家公务人员享有较高的标准,所有福利项目全由国家税收支付。东亚公务人员的工资比较低,高福利政策是政府保持公务人员稳定、忠诚的有效方法。东亚社会安全保障制度的覆盖率非常低,这是制度性的缺陷。东亚社会保障的最佳途径是在正式部门就业,只有正式部门的职工才能享受非储蓄性的养老金,而储蓄性的项目又以正式工资收入为依据,社会保障体系建立在以工资为基础的税收或保险交纳制度上。非正式部门的劳动力没有档案和稳定的工资收入记录,被排斥在国家制度性的社会保障体系之外。然而东亚非正式部门容纳了大量劳动力,如自雇人员、农民和其他各类人员,1993年,印尼非工资就业的劳动力为69.2%,马来西亚为38.1%,菲律宾54.5%,新加坡13.4%,泰国74.9%。(1995年世界银行发展报告) 韩国农民和城市自雇人员,占劳动力总数的27.5%。雇员在5人以下的公司的工人占劳动力总数的15~20%。 制度性的社会保障项目的覆盖对象大多是中等收入以上的人,他们并不像穷人那样迫切需要社会援助,而需要社会保障的穷人却被排除在覆盖范围之外。印尼的社会保障项目覆盖率最低,各种保障项目只覆盖了印尼总人口的9%,仅占总劳动力的20%,其中有53%是公务人员和军人。 新加坡的覆盖率最高,中央公积金项目(CPF)参与人占总人口的39%,占劳动力的50%。马来西亚分别是20%和50%。1997年,菲律宾社会保障制度成员占劳动力总数的65%。1996年,韩国国家养老金项目只覆盖了劳动力的41%。1997年,泰国社会保障法规覆盖了600万工人,占劳动力数量的18%,其中45%是有固定工资收入的劳动力。1996年,泰国适用于私营部门的公积金项目只覆盖了劳动力的13%。
    社会保障项目的局限性使人们不得不寻求其他形式的社会保障,家庭无疑是最重要的保护资源。家庭以两种方式提供为孩子和老人社会保障。首先,聚集家庭中个人的财源,临时或永久地为老、幼、残提供收入保障。第二,家庭成员彼此之间相互帮助。家庭在社会保障方面的作用是有限的,家庭应付危机的对策软弱无力,而且相当被动,无非是削减消费开支、增加积蓄、更努力地工作、在国内流动或向国外流动寻找收入较高的职业、改变所享受的社会福利种类,如教育和健康保险等。
    社会保障开支与经济发展的关系是一个有争议的问题。长期以来,西方各国对东亚政府的低社会保障支出赞誉有加,这与西方社会保障制度陷入困境有关。西欧各国于70年代中期开始改革社会保障制度,从"国家化"向"私有化"转变,政府尽量缩小干预社会保障的范围和项目。虽然社会保障私有化的确对效率和降低成本有好处,然东亚社会保障体系似乎并不尽然如此。东亚社会保障私有化集中在金融方面,政府主要是起管理作用。由于人们处于不同的社会层面,具有不同的经济背景,商业化或私有化的社会保障制度对穷人的保护力度相当有限,私有化并不一定真的会给社会保障体系带来了效率和公平。
    由于这些缺陷,人们在严重的社会危机面前束手无策。在金融风暴中,韩国的名义工资平均下降了2.5%,物价消费指数上涨了7.5%。就业率下降了5.3%,至少有100万人失业,他们主要集中在制造和建筑行业,即便侥幸逃过失业,也面临工资下降、学无致用的威胁。根据韩国发展研究所的数据,生活在贫困线以下的城市家庭从1997年的3.5%增加到1998年7.5%。贫困家庭数量迅速增加,导致10%的失业家庭的孩子辍学。 韩国是东亚地区唯一有失业保险项目的国家。但是无论在适用范围和适用期限上都相当有限。金融危机爆发之际,只有雇员在30人以上的企业职工才享有失业保险。 大量的人不能得到适当的社会援助。危机以前,印尼、马来西亚、泰国、菲律宾四国日生活费不到1美元的贫困人口为3000万,2000年增加了一倍,达到了6000万。 金融危机中,各国的报刊杂志连篇累牍地报道危机的惨状,失业、穷困潦倒、营养不良、童工、妓女字眼充斥期间,社会处于风雨飘摇之中。可见,缺乏有效的社会安全网,将社会保障的职能完全转移给家庭、企业,缺少合适的再分配项目可能引发社会冲突,恶化经济运行,会对社会安全带来严重的威胁。
    社会文化的安全指的是,在不断发展变化的条件下,保持传统语言、文化、社会团体、宗教、民族认同和习俗的能力。 社会安全与传统安全很不一致。对顽强地想保持民族和社会文化同一性的国家来说,它对社会带来的震撼将超过硝烟弥漫的战争。全球化对社会文化、风俗、语言和宗教提出了严峻挑战。共同的语言、文化、风俗习惯、生活方式是特定民族赖以生存和保留的社会特征,外来文化势必会对原生文化造成一定的冲击。能否适应这种冲击与沉淀在特定民族心理素质中的承受能力有关。不具有包容性的文化对外来文化的反应会非常激烈。文化在什么程度上是宽容的,什么程度上是排外的,需要一定的条件。人们常常提在嘴上的一个词是现代化,只要是现代化的代表,排斥的心理便会弱化,尽管现代化也给人们留下了许多陷阱。美国文化能够轻易进犯似乎非常保守的东方国家,因为它代表了一种潮流,为贫弱已久渴望变革的大众所接受,虽然传统文化仍然进行着无效的顽强抵抗。社会文化冲突走到极端将引起激烈的暴力冲突。世界上现有各种各样原教旨主义,都将不同程度地与西方价值观发生冲突。
    
    四、传统安全之经济安全
    亚洲经济危机爆发以前,东亚大多数国家和地区的经济增长率很高,世界银行在年度报告中甚至把东亚经济增长誉为"经济奇迹"。按照世界银行的标准,经济高速增长使印度尼西亚和泰国脱离了"低收入国家"群,迈入了"中低收入国家"的行列,马来西亚和韩国进入了"中高收入国家"队伍,新加坡则跃进了"高收入国家"的序列。东亚经济增长增加了人们的收入,提高了人们的生活水平。然而,事物的发展总是具有两面性。经济高速增长的同时也引起金融不稳定、经济发展不平衡等经济安全问题。
    经济安全主要指的是经济政策和经济增长的可持续性、金融规则和机构的稳定性、收入分配的公正性等内容。全球化允许超越国家边境最大限度地利用资源和资本。全球化可以给人们带来丰厚的利益,也会带来很大的损害。全球化对国家控制市场和经济政策的能力有极大的影响。在全球化进程中,资本以惊人的速度在全世界非理性流动,这给国家和地区带来前所未有的风险和危机。各国政府需要寻求规避风险,促进社会发展和政治稳定的新战略。最直接的例子是东亚金融危机。危机爆发前,所有国家的宏观经济表现良好,大多数国家都经历和正在经历经济快速发展时期,取得了令世人瞩目的成就。这些国家出口势头强劲,通货膨胀和经常账户赤字在控制范围内,有大量的外汇储备,在这样的条件下仍然爆发了金融危机。危机始于泰国货币泰铢的贬值,引起股票市场的崩溃,导致整个银行系统瘫痪,进而影响到了整个经济领域,经济增长减速或停滞,工厂倒闭,失业人员大量增加,社会陷入恐慌和混乱。危机很快蔓延到了东南亚和东亚的其他国家,印度尼西亚、菲律宾、马来西亚、韩国,甚至日本都深受其害。危机还影响到了中国、中国香港等地。金融危机的核心是债务危机,即无法偿还所借债务。受危机影响的大多数国家缺乏运行良好的银行体系,除了银行本身的不良运作外,大量借贷被淹没在了房地产业的泡沫之中。此外,资金大量外流也是金融危机的原因之一。在金融危机爆发以前,大量资金不加限制地流入了东亚地区,一旦出现风吹草动,资本迅速流出该地区,对经济造成严重影响。资本账户的可兑换性;固定兑换率;外债过度借贷并投入泡沫经济;缺乏监管金融机构的能力;面对危机,政府部门缺乏决策和应对能力等,都是金融危机发生的原因。因此,应当制定合理的宏观经济和金融政策;谨慎借贷;反思资本账户的可兑换性;从全球和地区的角度加强对金融体系的监督和管理。
    金融危机给人们的教训并不限于金融领域,它也是经济和社会发展的根本问题。东亚国家实行经济高增长的经济政策,推崇市场自由化,特别是为吸引资金而实行资本市场自由化,实行出口导向政策,并将出口部门作为经济增长的发动机。金融危机证明,这些措施并不总是有效。因此,为了实现经济安全,需要建立经济发展的新模式。新模式的基本内容应该包括:适度的增长目标;拉动国内消费;对市场自由化加强监管。增强政府的管理能力、应对全球化的挑战等也是实现经济安全的重要内容。东亚政府在经济发展中具有举足轻重的作用,政府指导投资,引导银行借贷,政府补贴以及投资优惠等政策来刺激经济增长。这里政府机构、商人企业家和政治家关系密切。政府引导投资在一些国家引起了一系列问题,国有银行或政府指导的银行削弱了资本市场的发展,银行不仅是金融危机的始作俑者,而且也是金融危机的最大受害者。
    
    五、移民潮与非传统安全
    19世纪以来,移民现象一直是影响我们这个世界的重要潮流之一。世界上许多国家都有移民和接收移民的经历。长期以来,人们并没有把移民问题看成是一个安全问题。冷战结束以后,移民潮的政治特征逐渐引起人们的重视,成为一种重要的非传统安全因素。当然,跨国移民并不必然引起安全问题,移民潮引发安全问题需要一定的条件,表现形式和程度也不同,它既有可能引起社会秩序混乱,也有可能引发严重的军事冲突。从这个意义上说,移民对安全的影响与传统安全有一致的地方。移民潮对国家安全的多重影响归结如下:对本国政府的影响;对定居国的影响;对文化的影响;对社会或经济上的影响;被定居国作为反对来源国工具的影响。 由于移民潮威胁到的客体具有多样化特征,主体也不仅限于移民本身,因而在分析时不易确定。从总体上说,可以将移民潮的安全客体分为国家和社会两个层次。在国家层次上,国家既可能是安全的客体,也可能是影响安全的主体,如一些国家可能把移民作为反对邻国或他国的外交工具或军事手段。在社会层次上,社会文化、社会认同、经济或环境能力都是安全的客体。
    首先,移民潮可能引起外部的政治-军事威胁,也可能挑起内部的政治、社会和经济纷争。在马来西亚,移民流动已经被看作有可能改变马来西亚现有政治格局的潜在因素,马来西亚各种政治力量对此都十分关切,非马来人政党更是如此。独立以来,马来西亚联邦一直是一个多元种族的社会。按当时的人口比例,最大的种族马来人占人口总数的49.3%,而华人和印度人两大非马来种族人口分别占总人口的38.4%、10.8%,加起来几乎与马来人相等。马来人和非马来人在人口比例上势均力敌不仅是影响马来西亚政治发展的首要因素,而且也是政治斗争的焦点和政治稳定的关键。
    对新加坡这样的城市国家而言,移民对国家安全的影响似乎更大。如何有效地控制移民,维持社会秩序,对新加坡政府是一个严峻的考验。新加坡的法律对非法移民和非法移民雇主都规定了严厉的刑罚,甚至还规定了严厉的体罚。新加坡移民政策的两个主要标准是技术和种族。技术标准保证新加坡的经济发展,人种标准保证新加坡的种族平衡。但是,这个政策难以维持。东南亚地区经济发展不平衡,移民流动成急剧上升趋势。邻国印度尼西亚,菲律宾和泰国有成百上千万失业和就业不足的人在寻觅就业机会,新加坡如果不能有效地控制移民的话,这个小小的城市国家将被外来人口淹没,社会和经济秩序会遇到灭顶之灾,国家安全自然也会受到严重影响。
    非法移民也是影响安全的重要因素。马来西亚是东南亚最大的劳动力输入国,境内的非法移民的人数约80万,3/4的人是来自一水之隔的近邻印度尼西亚。过去,马来西亚常常因为非法移民问题与印尼发生争执。经过多次谈判,双方政府在1984年签订了曼丹协议,共同管理涌入马来西亚的印尼劳工。但是,马来西亚的海岸线漫长,难以进行有效的控制,另外,这种流动当时对两国的经济发展都有好处,因此对协议的执行双方都不严格,导致马来西亚的印尼非法劳工连年上升。金融危机爆发以后,货币大幅度贬值,通货膨胀严重,原来劳动力过剩的国家,更是雪上加霜,人们开始成批地偷渡去邻国,使同样面临经济危机的东道国倍受压力,为了非法移民两国经常争吵不休。菲律宾和马来西亚也都曾因为移民问题向沙特阿拉伯和新加坡提出过严正抗议。菲律宾为了女佣问题还差点与新加坡等国断绝外交关系。
    难民,特别是政治难民对国家关系的影响较为复杂。如果接收国为难民提供保护将增加与来源国之间的敌对情绪,因为,这似乎是对移民来源国的政府和政策提出批评或谴责。而且,承认难民对迫害的指控,就是承认其反对本国政府的道德依据。政治难民一般都仇视母国政府,竭尽所能从事反政府行为。有的还会利用政治手段,通过演讲、示威、甚至歪曲事实等方法强调其反政府的立场,以达到各种目的。他们也可能在军事和政治上对来源国政府构成严重的威胁。如政治难民还可能在边界对来源国构成直接的军事威胁。难民还可能被定居国政府作为反对来源国政府的政治工具。在外部力量的支持下,难民和移民可以建立军事力量对来源国实行恐怖主义、袭击并削弱政府力量,直到推翻来源国政府。支持难民推翻其政府的行为使国家有可能与他国兵戎相见。
    移民潮对社会的影响之一是对主导文化的影响。为了应付移民文化的挑战,各政府提出了一些适应性政策,诸如同化政策,多元文化政策,种族隔离政策等等。这些政策表现出移民接收国的不同心态。移民尤其是非技术劳工和非法移民往往来自较穷的国家,对定居国居民来说,他们文化显然不被认同,只会给人分走一杯羹的印象。文化影响是一些移民接收政府忧虑的重要内容。由于日本经济结构调整和劳动力再生速度的减缓,日本劳动力供应不足,虽然日本力图保持文化同一性,但移民不可能被永远排斥在日本社会之外,这使日本保持本民族文化纯洁性的愿望不再可能。
    移民引起的种族冲突也是非传统安全的内容,1998年印尼的种族骚乱便是一例。印尼有华人700万,占印尼人口的3%,尽管人数不多,但华人控制的食油、粮食以及白糖等日用品的生产与分销对老百姓的日常生活起居有着重大影响。在危机条件下,华人很容易成为人们泄愤的对象。印尼华人遭到攻击的另一个原因是他们在政坛上没有势力。印尼华人要进入武装部队和当公务员都会有很大的阻力。
    此外,移民输入国家还担心形成对外国劳动力的依赖,影响国家的经济安全。经济上对外国劳动力形成依赖表现在两个方面,一是流入劳动力的数量占本国劳动力总数的比例,再就是外国劳动力的行业分布。而且,移民增加了社会经济成本,对基础设施,如住房、教育、交通设施和福利机构施加巨大压力。在移民潮中,人口走私、新的人口贩卖、强迫女性卖淫等越来越猖獗,不仅侵犯了人类安全,而且也是对国家和社会权威的公然挑战。
    对移民个人而言,由于缺乏保护机制和法律规定,移民在定居国受虐待、人身安全得不到保证的现象非常普遍。外劳特别是非法劳工的工作条件差,许多人患有与工作相关的各种职业疾病,经历了各种工伤事故。许多劳工并不能完全理解他们在国外所处的地位,例如,他们应该具有什么样的法律权利,以及遇到问题是怎样获得帮助等等。他们经历了各种各样的困难:超时工作;缺乏安全保障的工作条件;缺乏医疗福利保障等。2000年底,香港移民中心进行了一项调查,有2,538个移民工接受了采访,其中1,581是菲律宾人,807个印度尼西亚人,150个泰国人,它们约占香港地区外国家务劳工总数的1.2%左右。调查结果显示,移民工的工作性质如家务劳工是歧视的原因。23%以上的人称自己受到言辞虐待,4.5%的人称自己挨打,3.5%的人称自己被主人用物体殴打,2.6%的人声称曾被用脚踢过,2%的人受过性虐待,近3%的印度尼西亚人称曾受雇主语言侵犯。
    近年来,亚洲一些移民组织开展了争取移民权利的联合行动。目的是对亚洲国家以及那些签署和批准了联合国保护移民工及其家庭成员权利条例的国家施加压力,揭露侵权和暴力行为,尤其是针对女性的暴力行为,通过教育使移民工加强在母国和定居国的权利意识。理论上说,人权具有跨越国界的性质,但是对大多数移民接受国家来说,面对这样的两难问题,是毫不犹豫选择对本国居民的保护。因此,一些国家在阻止移民进入、就业、定居以至于同化方面制定了一系列的防范措施。而且,毫不夸张地说,几乎没有什么国家的移民一到达时就赋予他们与本国居民同样的权利,或者说,他们几乎没有一来就享有和本地居民一样的法律地位。在社会的各个层面上,都存在着歧视性的反应。一些不负责的团体甚至刻意地煽动移民仇恨,使社会的恐惧和偏见情绪更加强烈。在东亚国家,短期流动的工人被政府看成是匆匆过客,对国家经济是临时的补充力量。他们没有公民权,但是却承担着公民的义务和责任,如按时向国家纳税等。他们中有些人在定居国居住了10年以上仍然如此。在本地人眼中,他们是社会不安定因素,他们的道德准则与定居国社会相违背,他们是疾病的携带者,甚至是国家安全的威胁。客籍工人在政治上遭排斥和社会边缘化,在本地人中培育出一种优越情绪,加强了民族认同和民族意识形态的意识。
    
    六、传统安全与信息技术
    信息技术的发展对人类社会带来了深远的影响。信息技术具有利弊两重性,在对国家、个人和社区带来威胁的同时,促进了政治发展和提升了人权水平。信息技术可以促进政治的制度参与,政府可以利用互联网和电子邮件简化管理程序、发布政策消息、鼓励公民发表个人意见,增强政府和公民的亲近感。政党也可以利用互联网收集信息和增强市民对自己的支持率。互联网是收集正反两方面信息相对廉价和便利的工具。传统媒体的报道口径要顾虑大多数人的兴趣,而互联网则可兼顾多种社会群体的意见。在互联网上,人们可以创建自己的网站,发表意见,逃避新闻审查制度。计算机高手甚至能轻而易举冲破防火墙,进入禁止登录网站。同时,信息技术可以成为推动政治运动的有效工具,1999年发生在西雅图的抗议活动就是一个典型案例。
    信息技术的安全内容非常复杂。在网络时代,资本主义虽仍然是占支配地位的经济形式,但是网络经济要求一种新的伦理基础。因为经济形式的基本单位不再是一个主体,也不是集体,而是网络。网络经济的特点在于主体的多样性和多元性,这就潜伏下了冲突的祸根。首先,它有可能加剧国家之间和国家内部的冲突和竞争,影响到个人的社会经济福利、文化完整性。信息技术传统安全的影响主要以计算机攻击的形式出现。今天,无论是市民社会、政府和军队都依赖于信息技术。互联网发明的初衷是避免军事组织在遭到攻击时出现瘫痪。随着互联网的普及,与之有关的组织都容易受到计算机攻击。计算机战争有不同的表现形式,其中有三种形式值得人们注意。首先是信息侦察,窃取信息技术和修改信息内容。其次是攻击关键设施的信息数据库,如交通网、发电站、供水系统、金融体系等等。对这些系统的攻击一旦得手,正常的社会生活将中断,国家将陷入混乱。第三种则是攻击军事信息系统,修改命令,扰乱目标。在网络世界里面,一个训练有素的"黑客",就有能力使整个网络世界瘫痪。在1999年8月海峡两岸的黑客大战中,除了安全意识比较强的政府网站(如中央电视台、人民日报网络版等)外,很多官方网站遭受了破坏。2001年撞机事件使计算机攻击规模进一步扩大,中美黑客在网上相互攻城掠地,上千个官方和半官方网站被侵入,造成网络管理人员疲于奔命。中国官方网络的安全意识不足,被攻陷的网站更多。所幸的是人们在此次攻击中手下留情,并没有造成更严重的损失,但是攻击行动显然拉响了防卫的警报。今天,互联网逐步普及到人们生活,如果恐怖分子通过网络进行袭击,灾难将波及全球,程度也难以预料。今天,多数政府都意识到计算机恐怖行为的危害,并采取了各种措施予以制止。中国政府就力图控制信息技术对国家主权的影响。1999年11月10日,解放军报载文指出,"计算机秩序是事关国家经济活动和发展的重要指标。"2000年2月10号的另一篇文章指出,"信息不独立,真正意义上的独立主权也不存在。信息缺乏安全,国家安全也得不到保证。"中国一方面大力发展信息网络,另一方面则加强对互联网的管理。颁布一系列法规,规定只能从允许的渠道同海外网站互联,同时加强对聊天室的监控,删除不合格文章和言论。
    政府网站缺乏安全意识,个人网络安全的状况更加令人担忧。有人说中国95%的电脑存在网络安全问题。针对个人的信息技术安全种类更加复杂,网上色情信息的传播使年轻人容易受到伤害。另外,信息技术的发展对文化的侵犯也不容忽视。2000年,英语网站占所有网站的68.39%,日语、汉语和韩语网页分别为5.85%、3.87%、1.29%。 英语文化在网络上的支配地位,将改变非英语国家人们的思维方式和价值观念,从而对本土文化产生巨大的影响。这种威胁也可称为文化殖民。
    在经济上,信息技术使商贸出现了一种新形式:电子商务。电子商务对传统机制提出了挑战,信息技术使国际资本流动的速度大大加快,各国外汇交易量大量增加,对政府的资本、货币和财政政策自主权形成了威胁。1986~1998年间全球外汇交易额增长了8倍,这些增长大多数与国际贸易没有关联,而是一种投机现象。 由于缺乏监管机制,资本无限制地自由流动,1997年为东亚地区的经济带来了灾难性后果。
    信息技术对国际劳动力市场的分工也有着重要的影响。信息技术使控制和分析市场、股票市场管理和生产一体化有了可能,人们可以在全球劳动力最廉价的地方生产,然后在其他地方销售。人们可以在亚洲为硅谷工作。新技术使就业出现弹性化和不稳定的趋势,使个人处于不安全的境地。由于人们进入互联网的机会不均等,出现了分配不公的数字化鸿沟。在网上活动的以北美和欧洲人为主。同一国家内的上网人数分布也不平衡,中国的北京、上海和广州等地的上网人数远远高于其他地区的上网人数。国际经济合作与发展组织(OECD)国家的人口占世界人口的19%,使用互联网的人数却占人口总数的91%。美国人口占世界人口的4.7%,进入互联网的人数为26.3%。东亚地区人口占世界人口的22.2%,使用网络的人数仅为总人数的0.4%。而且,不仅如此,互联网使用的质量和内容也有较大的区别。因此,从某种意义上说,信息技术也许使社会边缘人群处于更加不利的位置,并加深贫困程度。UNDP在1999年的人类发展报告中指出,沟通的地理障碍已经减少,但是新的阻碍正在出现。信息技术创造出新的经济活动方式,对旧的经济法则提出了质疑,使社会公正目标受到严峻的挑战。
    
    七、非传统安全之恐怖主义
    21世纪以来,国际形势总体趋向缓和,但是在人类社会的生存和发展过程中也存在着不安定因素。除了上面提到的各种非传统安全因素外,恐怖主义对社会的安全冲击明显加剧,恐怖主义已经成为影响地区和世界安全形势的一个新的不稳定因素。恐怖活动是个人或集团为改变某些政治进程结局或实现某种目标而采取的暴力或威胁行动,是政治弱者、思想受挫者和宗教狂热者的武器,是弱者对付强者的新型战争。恐怖活动的表现形式是暴力冲突,但与传统安全不一致的地方在于,恐怖行动没有固定的战线和敌人。恐怖事件的行为人不是国家,而是某个组织或某个民族。恐怖活动的目标可能是一个或多个国家或地区的政治、经济利益。恐怖活动的规模不大,但是影响却可能非常严重。恐怖事件可能在一个国家发生,也可能在多个国家发生,跨国行动是恐怖主义主要特征。恐怖事件产生的原因也多种多样,利益、宗教、文化、种族和价值观都可能成为事件的内在原因。20世纪70年代以来,恐怖事件在世界范围内频频发生,规模越来越大,手段越来越残暴,损失越来越严重。恐怖主义表面上是一个安全问题,但本质上却是一个政治问题。
    人类现在面临的恐怖主义挑战,已经不是国家的有组织的暴力力量了,而是非政府的恐怖主义的威胁。恐怖主义选择某几个国家作为目标与这些国家的外交政策有着密切的关系。
    笔者正在写作非传统安全的恐怖主义内容的时候,美国传来了令人震惊的消息。昨天晚上,也就是2001年9月11日美国东部时间上午9时左右,纽约和华盛顿遭到了袭击。两架飞机先后撞击纽约世界贸易中心摩天大楼,两次撞击之间仅相隔约18分钟。撞击的直接后果是世界贸易中心三栋摩天大楼轰然倒塌,死伤人数多达几千。几乎与此同时,一架飞机撞击了华盛顿五角大楼,美国国防部所在地,大楼部分倒塌。还有两架飞机分别在匹兹堡东南80英里和宾夕法尼亚州坠毁。所有肇事飞机都是被劫持的美国民用飞机。此次事件是自从美国建国以来发生在美国本土的最为严重的恐怖性打击事件,是现代历史上美国本土所遭受的最严重的攻击,华盛顿包括白宫在内的所有政府机构被迫疏散,全国各地的高层建筑也采取紧急措施。东海岸的无线通讯全部停止,所有飞机停飞。布什总统陷入最为严重的震惊和危机之中。袭击事件发生后,国际舆论一片哗然。各国领导人对发生在美国的这起恐怖事件做出了最严厉的谴责。一些曾经受到美国制裁的国家的民众却欢欣鼓舞,认为这是美国对外政策的恶果。袭击事件在美国引起了空前的恐慌和混乱。除了人员伤亡惨重外,美国经济也因此受到重创,世界金融市场也受到严重影响,股市休市、债市停盘、美元贬值,黄金及石油价格暴涨。人们在谴责这种滥杀无辜行为的同时,也应该注意到恐怖事件深层次原因。美国之所以成为恐怖分子袭击的重要目标,与美国本身外交政策具有密切的关系。在国际上,美国将自身利益无限化,凌驾于其他国家的合法利益之上,是世界不太平的原因之一。苏联解体后,美国作为世界上唯一的超级大国,行为越来越放肆,以至于被多数国家斥责为"单边主义"。美国具有强烈的道德优越感,在世界舞台上扮演着圣人的角色,美国式的民主和自由成为其判断事物的唯一标准,只要不符合这个标准,就有可能遭到经济制裁乃至军事打击。姑且不论美国式民主与自由优越与否,强行推行一种价值观念的行为势必要遭遇到殊死的抵抗。世界文化以其多样性使人们享受着差异带来的美感。如果一个民族不放弃文化优越感,恐怖主义就有愈演愈烈的可能。当然,人们应该谴责恐怖主义牺牲平民生命为代价的疯狂行为,因为任意杀戮将会使世界陷入空前的混乱。也许反恐怖主义的残暴行径已经成为我们这个世界的当务之急,只是在反恐怖主义的同时,首先因该清除的是恐怖主义滋生的土壤。
    纽约世界大厦的倒塌是历史的一个转折点,它标志文化冲突从学者的预言变成了历史的真实,其残酷和血腥对每个人都是一种震撼,恐怖主义已经成为国际关系的一个标准,一个象征,如何应付对个人、国家特别决策者来说都是一种智力考验。美国在这次事件中受到了沉重的打击,按照美国的一贯做法报复也是不可避免的,但愚蠢的报复只会激起更强烈的反抗,导致更多的流血,是用一种反人类犯罪反对另一种反人类犯罪,不能解决根本问题。对美国以及其他深受恐怖主义危害的国家而言,寻求政治解决办法是更理性的手段。从根本上说,消除世界不平等的根源,促进落后国家和地区的发展,不同民族、宗教和文化之间展开建设性的交流和对话,避免激化矛盾,才是消除恐怖主义威胁的途径,也只有这样才能真正实现世界和平。
    
    非传统安全的内容还有很多,诸如环境安全、贫困、疾病等等。总之,不管是什么内容,笔者想传达的信息是,技术越来越发达,地球越来越小,贫富差距越来越大,环境越来越糟,人们越来越贪婪,火气越来越大,我们的社会越来越不安全。人类不仅自相残杀,还制造出许多其他灾难,而这些灾难原本是可以避免的。在每一个人和每一个国家都变得十分"理性"的同时,世界却变得越来越混乱。
    
    发表于《视界》,2002年第6辑,河北教育出版社;中国社会科学文摘,2002年8月第4期转载,中国社会科学杂志社。
    

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