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加强依法行政建立法治政府
7月1日,我国一部非常重要的法律《中华人民共和国行政许可法》正式实施。行政许可法是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法之后,我国在行政立法领域的又一重大突破,是我国行政法制建设的一个重要里程碑。行政许可法的实施,将进一步规范政府行为,推动依法行政,从而实现建立法治政府的目标。

行政许可法的制定历时七年,其时间之长,讨论次数之多,改动幅度之大,参与面之广,在我国近年来的行政法立法中较为罕见。所以,行政许可法在许可的设定、程序、监督与责任等方面,均有许多亮点,必然会对我国的政府职能转变和依法行政产生深远的影响。行政许可法是政府的一种自身改革

行政许可法的制定具有一定的历史背景。温家宝总理在《政府工作报告》中就政府自身建设做了全面深入地阐述。我国是发展中大国,政治、经济发展不平衡,这决定了行政许可法内在的特点和规律。

一是对外开放和内部改革的双重拉动。行政许可法的起草和中央一级的行政审批的改革都是从2001年下半年开始的,因为我国要适应“入世”这个外部的需要。内部原因就是社会存在一些不利于现代化建设的现象,需要制订法律来调整政府和市场的关系,规范政府的行为。

二是自上而下的强制推广式改革和自下而上的渐进式改革的结合。深圳以及江浙一带从上世纪末就开始了行政审批制度的改革。在中央政府开始审批改革之前,很多地方已经完成了一轮改革。国务院适时启动行政审批制度改革,取消了一批行政审批项目。

三是理论探索和实践发展的突破。“三乱”现象的中乱罚款可以通过行政处罚法加以解决,而行政许可法可以克服乱收费、乱摊派的现象。在制定了行政处罚法之后,在法学界的推动之下,有关立法部门就开始着手起草行政许可法。从那时起,法学界开始了理论上的探索。行政许可法存在六大亮点

第一,行政许可的范围。关于哪些事项可以设立行政许可,哪些事项不设行政许可,行政许可法确定了几个基本原则,即个人自治优先、市场优先、自律机制优点、事后机制优先。以前很多立法是为立法而立法,有时候以立法的形式把不该管的事情合法化了,就造成许多所谓的恶法。这样,法制定得越多,事情反而越糟糕。就像古人所说的,法令滋彰则盗贼多有。有些地方法律已经到了泛滥的地步,没有从法律的内在要求上去规范。本次行政许可法从这方面着手,应当说是我国立法上的第一次。

第二,许可的设定权。中国是多元立法体制。这次行政许可法明确规定部委规章不得设定许可,对地方政府规章设定许可进行严格的限定,一个是时限上,只能设定临时性的许可;另一个是制定的主体进行限定,只有省、自治区、直辖市一级的政府规章才能设许可。同时国务院设立许可也要尽量通过行政法规。从中可以看出,对什么部门设定何种范围的许可,行政许可法都做了详细具体的界定,具有很强的操作性。

第三,日落条款。主要解决法律泛滥的问题,即说法律越制定越多,立完之后不清理;大家都抢着立法,法律成了牟取部门利益最好的工具。由于我国管理水平不是很高,清理法律的次数不是很多,导致很多机关根本不知道自己部门领域内的法律法规,尤其是规章,哪些有效,哪些无效。

这次在行政许可法中引入了日落条款,就是每两年要对设定的许可事项进行评估。实施机关和公众可以对许可的实施提出建议。

第四,相对集中许可权。温家宝总理在《政府工作报告》中提到要实施相对集中许可权。人们常说,满街都是大盖帽,实际上还管不住一个破草帽。就是机构太多,自己相互打架。这次在行政许可法中借鉴了处罚法的做法,规定相对集中许可权。这从源头上制止了政府部门在管理中的“缺位”、“越位”等现象。

第五,公正透明的许可程序。许可法在许可的实施程序有很多创新,明确规定实施行政许可要遵循严格的法定程序,另外还在程序中借鉴了政务超市的做法,实行一站式办公。同时规定了严格的许可时限,以解决久拖不决问题,从而提高了行政效率,方便了人民群众,维护了政府形象。

第六,规定了信赖保护原则。我们正在大力提倡建立诚信社会,同时呼唤建立诚信政府。这就要求政府遵循信赖保护原则,政府一旦作出决定就不能随意更改。除非行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。行政许可法实施过程中面临的挑战

一是法律规范与社会发展之间的不同步。由于长期历史传统的影响和改革过程的复杂性,政府权力过大的弊端没有很大的改变。少数地方和部门仍然习惯于“管”字当头,崇拜政府过度干预,甚至将管理当作谋取不当利益的手段。这种情况如果不能加以改变,行政许可法的立法精神在实践中会发生扭曲。

二是目前尚没有一个国家制定一部统一的行政许可法。我国国情决定了我们必须实现跨越式发展,建立统一的行政许可制度。这种发展模式同时决定了行政许可法所固有的局限性,它只能是原则性的规定,不能为每一种不同的情况提供具体的答案。对于哪些事项可以设定许可,哪些事项不得设定许可,行政许可法只能作非常概括性的原则规定,具体判断需要由许可的设定机关确定。实践中,许可的设定机关和实施机关如果不能很好地把握行政许可法的精神,就很有可能使法律的原则性规定流于形式。

文章出处:中国社会科学院院报

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