【中文关键词】 金融稳定；三足定理；金融监管框架；国务院金融稳定发展委员会
【摘要】 以金融法中的“三足定理”为指导，理想的金融监管体系应该是在国务院层面设立一个金融政策委员会，作为宏观金融政策研究与决策机构，并下设三大类委员会：金融稳定委员会、竞争与金融消费者保护委员会、金融创新与发展委员会。国务院金融稳定发展委员会既要强调稳定，又要兼顾发展，这两大价值目标之间存在张力。为了走出金融监管的治乱循环，应在继续强调安全与效率价值的基础上，引入公平价值。国务院金融稳定发展委员会应将自己定位为“金融政策委员会”，在金融效率、金融安全与金融公平之间求得平衡。同时，为了使国务院金融稳定发展委员会的职权法定化，落实“全面依法治国”，建议修改《中国人民银行法》，增设国务院金融稳定发展委员会的职权条款，同时，制定《国务院金融稳定发展委员会条例》和《金融稳定法》。
【全文】
新时代我国金融监管体制改革目前采取了“两步走”的策略：第一步，2017年7月14日至15日召开的全国金融工作会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会（以下简称金稳会），金稳会办公室设在中国人民银行。[1]2017年11月初，金稳会正式成立并召开了第一次全体会议，主管金融的国务院副总理出任金稳会主任。这次会议明确了金稳会的法律性质——国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，也细化了其主要职责，笔者把它归纳为9个权力：落实党中央国务院关于金融工作的决策部署权；金融业改革发展重大规划审议权；金融改革发展与监管的统筹权；货币政策与金融监管的协调权；统筹协调金融监管重大事项；金融政策与相关财政政策、产业政策的协调权；国际金融风险应对和研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管；对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责。金稳会的设立，是中国金融监管体制改革的一个里程碑，这可谓新时代我国金融监管体制改革的第一步。[2]第二步，2018年3月召开的第十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》将组建中国银行保险监督管理委员会。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。[3]由此，形成了新的“一委一行两会”的金融监管体制。[4]
未来我国的金融监管体制还可能继续作出调整，本文后面也主张“两会”还是应该合并为“一会”，但未来五年内“一委一行两会”应该会保持不变。在此金融监管体制前提下，在今后一段时期内，如何厘定、强化和发挥好金稳会的职能，加强金融监管协调、补齐监管短板，将是我国金融监管体制改革的重点任务。在十九大报告提出“全面依法治国”的背景下，对金稳会进行法学研究甚有必要，这有助于将金稳会的目标定位和职责设置纳入法治的轨道，更好地实现与完善其功能。职此目的，本文将在金融法中的“三足定理”的视角下，对金稳会的目标定位和职能完善等进行研究。本文的结构安排如下：第一部分阐述金稳会设立的法律意义与法治需求，第二部分切入、阐释和发展金融法中的“三足定理”，第三部分则以金融法中的“三足定理”为指导展望我国的金融监管体系改革与完善，第四部分和第五部分是本文的重点，分别论述如何以金融法中的“三足定理”为指导来对金稳会进行目标定位，以及如何完善金稳会的职能。
一、金稳会设立的法律意义与法治需求
设立金稳会的方案其实早有学者建言。例如国务院研究中心金融研究所所长张承惠认为，为以克服决策中的部门保护主义、封闭决策和信息公开性不够等问题，建议将现有跨部门协调机制升格为更高层级的“金融稳定委员会”。委员会应有法定职责并明确工作程序和决策机制，委员会下应成立专职的办公室，配备足够的专职人员对委员会提供支持。[5]应该说，这一建议很大程度上得到了决策者的采纳，只是最终的方案在名称上多增加了“发展”二字，意味深长。
与金稳会最类似的是国务院反垄断委员会。国务院反垄断委员会是根据2007年8月通过的《反垄断法》9条而成立，首任委员会主任是国务院副总理王岐山，机构类型为国务院议事协调机构。国务院反垄断委员会的具体工作由商务部承担，国务院反垄断委员会办公室设在商务部（反垄断局）。与国务院反垄断委员会意在协调反垄断法三大执法机构的行动一样，金稳会也主要是意在协调各金融管理部门（“一行两会”）以及其与财政部门的行为，弥补分业监管和机构监管的不足。但金稳会的职能比国务院反垄断委员会更多：除了协调职能之外，金稳会还承担了金融改革与发展、指导地方金融和履职问责等职能。此外，由于金融风险处置的及时性要求较高，金稳会应承担更多的决策职能，而不可能仅仅是“议事协调”。
以科斯经济学的观点视之，组织之所以能够存在，与单独的个体相比，是因为它具有较高的社会活动效率。[6]金稳会设立的效果是非常明显的。2017年9月4日，中国人民银行等7部委联合发布关于防范代币发行融资风险的公告，定性了ICO的违法性质。有人评论说，由央行牵头的ICO专项清理整治，其出手之快之狠出乎业界意料，其颇似金稳会的效应初现。[7]因为金稳会的办公室设在人民银行，这意味着人民银行在金融稳定中将发挥更大的作用。2017年10月15日，中国人民银行行长周小川在G30国际银行业研讨会上的演讲中透露了金稳会未来将重点关注的四方面问题：影子银行、资产管理行业、互联网金融和金融控股公司。这四个领域正是当前我国金融业乱象突出的领域。这四个问题能够被快速识别，提上议事日程予以解决，证明了金稳会设立的意义。而在此前，中国银监会表示，坚决服从金稳会的领导，主动配合人民银行履行宏观审慎管理职责。[8]
“有效处理政府与市场关系，既要发挥市场的决定性作用，又要有效界定和履行政府的职能。”[9]组织建设是非常重要的。“组织为集体行动实践提供了持久的条件和力量。组织的存在，无论是在思想上，还是在行动上，都具有深邃的意涵。”[10]正式的组织比此前基于备忘录的监管协调机制更能有效运转，设立组织也更有利于明确职能和主体责任。“众所周知，中国人喜欢层层汇报工作，例如2015年资本市场出现异常波动时就是这样。凡事都要等（中共中央）政治局开会做决定，这个时候市场已经一溃千里、一塌糊涂了，这样的执行力实在是太差了。”[11]因此，设立金稳会，使决策下沉，有利于发挥该委员会及“一行两会”的专业优势和信息优势，强化中国人民银行的责任和担当，及时化解和处置金融风险。
2008年全球金融危机后，金融业微观审慎监管的不足得以暴露，宏观审慎监管理论与制度得以兴起。宏观审慎监管是相对于微观审慎监管而言的。微观审慎监管关注的是银行个体的倒闭风险及其结果，是局部的均衡框架，忽视了对价格和市场的影响。随着金融体系的风险表现形式越来越多样化，传统的微观审慎监管不仅对各种风险之间的相互关联性难以有效识别，同时也无力对跨机构和跨行业的风险蔓延作出及时充分的反应。且在个体风险转化为系统性风险的过程中，又普遍存在着“合成谬误”的问题。[12]因此，仅依靠微观监管无法解决可能带来的系统性风险，必须建立起宏观审慎监管框架。目前，国际社会普遍认为宏观审慎监管应当重点关注两个方面，一是金融体系顺周期产生的金融风险，二是系统重要性金融机构、金融市场和金融工具产生的金融风险。我国也在借鉴国际经验的基础上，根据我国国情，构建宏观审慎管理和微观审慎监管协调配合、互为补充的金融监管机制。宏观审慎管理的主要负责部门是“一行”，微观审慎监管的主要负责部门主要是“两会”。金稳会的设立，有助于加强宏观审慎管理和微观审慎监管的相互协调。
但是，由于“法治思维是依循职权法定、主张正当行权的思维”，“职权法定涵盖了两个方面的内容：职权来源法定与职权范围法定”。[13]因此，金稳会也必须符合职权法定的基本法治要求。然而，目前金稳会的设立、职责设定和运作还缺乏明确的法律依据，这就对我国的法律变革提出了明确的法治需求，我们必须对此进行法律回应。
此外，尽管金稳会的职责已经明确，但在中美金融战略博弈的背景下，金稳会的职责和功能还应加强，目标定位还应更加多元。美国金融业是一种攫取性很强的产业。其发行的纸质货币——美元，印刷成本很低却买遍全球，“合法”地掠夺全球财富，可观的铸币税收益支撑了美国的“世界警察”地位。华尔街金融巨头以金融工程和高等数学包装出的各式各样的“金融创新”将有毒的金融资产对外售卖，一遍又一遍地洗劫全球中产阶级的财富。中国作为全球第二大经济体和世界上人口最多的国家，是美国金融首要洗劫的对象。在全球化的时代，我国不可能闭关锁国，只能沉着冷静应对这场金融战争。在这场战争中，国务院金融稳定发展委员会无疑处于指挥者的地位，我国必须构筑起识别和鼓励真创新、打击伪创新的法律机制，以促进金融业改革发展，更好服务实体经济，更好服务人民群众，切实保护好金融消费者的权益，同时有效防控金融风险。笔者认为，金融法中的“三足定理”能够为此提供理论支持。
二、金融法中的“三足定理”的由来与发展
金融法中的“三足定理”最早由笔者提出，[14]并得到了冯果教授的进一步发展。[15]该定理认为，在金融监管中，存在着一个三角关系，即金融监管和金融法要在金融效率、金融安全与金融公平之间求得某种平衡。之所以提出这一定理，是因为笔者通过对金融危机治乱循环的考察，发现立法者和监管者一直在金融安全和金融效率之间徘徊，并且很难平衡二者之间的关系。为了破解这一难题，笔者提出要将消费者保护与金融安全、金融效率同时作为金融法制的三个“足”，金融立法、金融监管、金融体制改革均应在这“三足”之间求得平衡。金融消费者保护作为一“足”尽管涵义明确，也容易操作，但它是一种制度，是否可以作为金融法的一个目标，存在一定的争议，且难以与安全、效率等价值目标相提并论，因此，冯果教授将金融消费者保护扩展为金融公平。由此，金融安全、金融效率和金融公平三个价值目标构成了金融法制的三个“足”。
金融法中的“三足定理”是一种既基于实践同时又结合理想而做的理论上的构建或假说。“定理”（theorem）来源于希腊语，是指“已经证明正确，可以作为原则或规律的命题或公式”、[16] “以一定的论据而通过逻辑证明符合客观规律的命题和结论”。[17]从这些定义中可知，定理的特征有二：一要能够证明，二是具有规律性，可被适用。在社会科学中，定理的证明方法主要有两种：一是实证统计证明法，如“二八定理”、“长尾理论”、“金融加速器原理”[18]等；二是逻辑推理证明法，即依据一定的假设或公理进行逻辑推论，如“帕金斯定律”、[19] “科斯定理”等。当然，具体到法律或法学推理领域，由于法律是在时间约束、证据约束条件的决策，法学则是为这一决策提供理论依据，它追求的是现实问题的解决而不是在时空真空中追求绝对真理，因此，法律或法学推理的方法有时不是依据严格的逻辑而是在逻辑推理中结合了经验，如公司法中的“商业判断规则”与“深石原则”、证券法上判断一个产品是否属于“豪威测试规则”，以及差别保护的“海瑞定理”等。[20]因此，法律或法学中的定理，也是法官或法学研究者结合其司法或法学研究的经验，反复思索、辩驳而达成的共识。金融法中的“三足定理”主要是在立法领域而不是司法领域中的一个定理或假说，它凝聚的是立法共识或制度建构的共识，是针对过去立法的不足而提出的一种新的立法思路。
波普尔认为，一种理论从来就只是一个假说，一种为了理解世界而进行的尝试。它从来也不能够被证实，相反，它能够被确证。“被确证”的意思是指，一种理论若直到那时仍成功地经受最严格的检验，并还没有被相反的理论所取代。一种被确证的理论是一种被科学团体暂时接受的理论。但是这种理论的天然命运是，有朝一日被新是事实的突然发生所肢解。[21]知识不可能从无开始，“知识的进步主要在于对先前知识的修改。”[22]一切理论都是猜测性的，知识始终知识通过猜想与反驳不断增长。[23]社会科学领域中的“定理”、“原理”等理论是如此。例如，张守文提出的经济法的“差异性原理”、[24]应飞虎提出的“信息工具在解决信息问题上的优先性及其限制原理”[25]以及笔者提出的金融法中的“三足定理”，它们均是针对既有实践或理论存在的不足与漏洞，大胆提出一种猜测和假说，并不断地进行细化、修正和限制其适用条件，使这一假说更加精确。
金融法中“三足定理”已被加拿大、澳大利亚、美国等国外的实践所证明，且正在被我国的金融监管实践所验证，与其是说这一定理正在被证实，不如说这一假说越来越成为大家的共识。但这一共识具有规律性和指导性，可以指导我国的金融监管改革。金融法中的“三足定理”通过构建“三足鼎立的博弈模型，探索了金融法制价值目标的良性互动机制，以期实现金融系统的纳什均衡和健康发展。……（它是）金融法制的进化路径，是金融法制变革应该遵循的规律和准则。”[26]
那么，是否存在“三足”之外的另一“足”——比如金融秩序呢？笔者认为，其他“足”并不足以与这“三足”相比肩，其重要性远不如这“三足”。因此，“三足定理”的假说是成立的。至于金融秩序，要么统领其他价值目标，[27]要么从属于其他价值目标，且在不同的体制下，金融秩序内含的价值目标是不尽相同的。在计划经济体制下，金融秩序的主要目标是服从，从属于金融安全与稳定；在市场经济条件下，金融秩序的主要目标是有序竞争，从属于金融效率与公平。此外，还应该看到，一个假说越复杂，其适用性就愈弱，因此，笔者仍然坚持“三足”而不是“四足”、“五足”等“多足”。
当然，既然是“金融法中”的“三足定理”，这就意味着“三足定理”不是金融法的全部，而只是金融法中的一个定理。金融法的外延是非常广的。与其说“三足定理”是金融法的定理，不如说它是金融监管法、金融调控法等金融公法的定理，而不是金融私法的定理。“三足定理”是金融公法中具有普适性的理论框架，虽然还不能说它完全涵括了金融法的全部价值目标，但它的确涵括了金融法（尤其是金融公法）的各个主要方面。
“三足”之间是一种微妙的平衡。过于偏重地强调任何一方，都将打破这种平衡。英国近年来曾过于保护消费者的利益，从而对金融机构课加了严苛的要求和负担，这引起了金融机构的普遍不满。英国FCA新主席Andrew Bailey于2016年7月表示，FCA将启动一项彻底的监管检讨计划，以摆脱“轻触式”（light touch）监管下对金融机构误导消费者的纵容与“重触式”（heavy touch）监管下对金融消费者的过度保护，并为其金融监管树立新的哲学基础。[28]
金融法中的“三足定理”具有较高的应用价值。笔者曾经对证券期货市场中对高频交易的法律监管进行了较为深入的观察和梳理，最后发现：对高频交易的监管经验中的前三类监管——风险监管、行为监管、竞争监管——恰好是金融法中“三足定理”的体现。以“三足定理”为指导来构建我国对高频交易的监管框架，会更加科学、合理、公平。[29]
金融法中的“三足定理”也可以指导我国金融监管体系改革。以金融法中的“三足定理”指导我国金融监管体系改革的顶层设计，可以使改革和法律变革更加理性、科学，而不是“头疼医头、脚疼医脚”，“打补丁”式的、经验主义的、片面的实用主义的修修补补。
三、从金融法中的“三足定理”展望我国金融监管体系的改革与完善
（一）金融监管体系改革与完善的法制意涵
此前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。党的十九大报告指出：“健全金融监管体系”。一些学者认为，金融监管框架的改革或金融监管体系的完善并不意味着金融监管架构的改革，无论是设立“超级央行”，还是合并“三会”[30]后实行“一行一会”，[31]都不重要，关键是要修改法律，弥补法律漏洞，消除监管重叠，弥补监管空白。这种观点固然有一定道理，但应该看到，法律的修改是一项艰巨的系统工程，非一朝一夕即可完成；即使法律的阶段性修改得以完成，但金融法律永远都赶不上金融创新的步伐，它仍旧会落后于实践。无论是法学界提出的“法律的不确定性”理论，还是经济学家许成钢等借鉴2016年经济学诺贝尔奖奥列佛·哈特的“不完全合同理论”而提出的“法律的不完备理论”，[32]都说明了一个共同的问题：法律具有滞后性，不得不授权金融监管机构以“剩余立法权”或“法律解释权”，由金融监管机构创制规则，以跟上金融创新的步伐，弥补法律空白，克服法律的滞后性。如果不调整金融监管架构，难免会影响金融监管机构对于规则的创制，对于新的监管空白依旧无能为力。因此，金融监管框架的改革以及金融监管体系的完善，关涉到权力与职责的分配，关涉到金融监管规则的创制，其重要性不可忽视。
（二）金融监管框架改革与金融监管体系完善的体制意涵
金融监管框架改革与金融监管体系完善必须回答：我国目前的机构监管架构是否适合当前我国金融发展的新情况？在民间金融、非正规金融、影子银行野蛮生长的背景下，在金融服务从业者侵犯金融消费者权益日益严重，金融诈骗、庞氏骗局、P2P跑路不时发生，金融消费者权利意识日益增强的背景下，现行的监管架构是否做出小幅调适就已足以涵盖和完成金融监管的任务，切实维护金融消费者的权利？是否需要以及如何构建统一的金融监管体制？在金融全球化日益向纵深发展的情况下，如何构建我国的宏观审慎管理制度？如何加强“统筹协调”？“统筹协调”都包含哪些内容？财政政策与货币政策如何协调？金融稳定与金融监管如何协调？宏观审慎监管如何与微观审慎监管进行协调？各微观审慎监管机构之间如何协调？审慎监管与行为监管（金融消费者保护）如何协调？等等。对这些新问题的回答或回应，应该是系统性的，而不能是碎片化的。
“适应现代金融市场发展的金融监管框架”是一个包含诸多丰富内涵的概念，它至少包括以下几个层面的内容，是一个涉及多方利益的系统性改革工程：一是金融监管的模式选择。在众多的、五花八门、琳琅满目的所谓“金融监管模式”中，我们该做出何种选择？二是金融监管体制改革。如何改革和调整现有的金融监管体制？是否要设立金融监管协调委员会？是否要设立我国的金融稳定委员会？是否需要设立其他委员会？[33]需要综合考虑，审慎做出取舍。三是金融业务的监管覆盖，包括互联网金融中各业态具体监管机构的确定，影子银行中各业态具体监管机构的确定，非正规金融、民间金融中各业态具体监管机构的确定，非法集资的事前方法机制，庞氏骗局的监管机构的确定等。四是中央和地方金融管理权、监管权的划分问题。党的十八届三中全会决议指出：“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”如何合理界定中央和地方在金融监管上的职责？除了设机构、建队伍，地方金融监管体系的建设还需做哪些工作？如何构建地方金融管理部门与当地“一行三局”的协调机制？这些问题都亟待深入研究和大力解决。如果地方政府有监管权，那么监管责任是什么？在“泛亚事件”中我们看到，证监会实际上没有监管权，但受害的投资者却到证监会集体上访。泛亚曝出来的所谓“金融创新”，得到了当地政府监管部门的“特别关照”。泛亚是昆明市政府筹建的。昆明市人民政府还专门印发了《关于成立泛亚有色金属交易所工作推进领导小组的通知》（昆政发[2010]29号）。如何遏制地方金融之间的恶性竞争？无需竞争？如何建立地方金融机构的信誉机制和声誉机制？无论是否赋予地方金融监管权，这些都迫切需要做出理论回应。
（三）对我国金融监管体系改革与完善的展望
以金融法中是“三足定理”为指导，理想的金融监管体系应该是在国务院层面应设立一个金融政策委员会，作为宏观金融政策研究与决策机构。从职能上划分，下设三大类委员会：金融稳定委员会、竞争与金融消费者保护委员会、金融创新与发展委员会。
基于现行金融监管体制的不适应性和滞后性，长远来看，“两会”还是应该合并为“一会”即“金融监督管理委员会”，以达到监管的全覆盖，通过内部协调的方式加强金融监管协调。无论是“一行三会”还是“一行两会”的分业管理体制，存在监管漏洞与监管套利突出等问题。各监管机构之间的信息交流与共享、监管协作与合作也存在很多问题。[34]例如，在2015年6-7月份股市异动的过程中，暴露出一些不协调的因素。证监会对场外配资的清理也表明，对场外配资的规制，仅有证监会一家是远远不够的。这是因为，配资是一种借贷业务，配资公司与投资者之间的关系，实际上是金融服务者与金融消费者之间的关系。应采取金融消费者保护法上的特殊机制来保护金融消费者的利益，如对配资公司课以风险揭示义务等。根据目前分业监管的分工，这应该归属于人民银行、银监会（或银保会）或地方金融监管部门，证监会无权插手。这显示出了目前的分业监管的架构难以适应当前金融市场的新形势。[35]再如，2016年的资本市场大戏“宝万之争”，涉及到保险公司、保险资金、银行理财资金股市投资的规范性问题，对“三会”或“两会”均有涉及，而不仅仅是证监会一家的职责，但相关部门的行动和表态迟缓说明和暴露了我国分立的金融监管体制的不适应性和滞后性。如果合并为“一会”后，金融监督管理委员会的职能主要有二：一是微观审慎监管，目标是维护金融稳定；二是金融消费者保护，目标是维护金融公平。这是一种“准双峰”的监管模式。防范庞氏骗局，打击非法集资，属于行为监管，隶属于金融消费者保护，兼具防范系统性风险，维护金融稳定的职能，金融监督管理委员会责无旁贷，应指导地方金融监管部门共同防范和打击之。金融监督管理委员会具有认定上的专业优势，是预警者和决策者；地方金融管理部门和地方政府（尤其是地方公安机关）则是执行者。
尽管金融监管机构的合规行为监管属于金融消费者保护的范畴，但为了提高对金融消费者保护的力度，金融监督管理委员会成立后，要整合各金融管理部门的金融消费者保护功能，将来要专设独立的金融消费者保护局。[36]金融危机之后，迎合国际金融消费者保护的潮流，我国在合个金融管理部门内部分别设立了金融消费者保护机构，不触动我国现有的分业监管体制，不改变金融管理部门的原有监管权限，只需要各个金融管理部门在其内部进行相关机构和人员的整合。这一做法的好处是效率性较高，不涉及金融管理部门之间监管权力的重新安排和协调，能够在短时间内成立金融消费者保护机构，整合资源加强各自行业内金融消费者保护工作。尽管合个金融管理部门分别设金融消费者保护机构虽然在效率方面具有一定的优势，但是“各管一摊”的做法沿袭了分业金融监管机构之间协调性差、容易出现监管真空的弊端，难以为购买跨行业新型金融商品和服务的消费者提供真正有效的保护。此外，合个金融管理部门分设金融消费者保护机构，金融消费者保护机构之间存在职能重叠，由此造成的人事繁冗无疑增加了行政成本。因此，整合是非常必要的。
中国人民银行具有“最后贷款人”职能，其目标是维护金融稳定。中国人民银行还有货币政策以及外汇管理的职能。在实际的监管架构中，外汇管理局是单独设立的，属于中国人民银行管理的国家局。当前我国的外汇管理职能，主要属于金融安全与稳定的范畴。为了执行存款保险的职能，我国还应该组建隶属于中国人民银行管理的存款保险公司。存款保险制度的主要目标是金融稳定，次要目标是金融消费者保护。
赋予地方金融管理部门一定的金融监管权是金融监管体制改革的应有之义。现实中，地方金融管理部门的主要职能是发展地方金融市场，并承担了地方金融危机监测和非法集资处置的职能，前者的目标是金融效率，后者的目标是金融稳定。此外，地方金融管理部门还应承担金融消费者保护，尤其是金融消费者教育，提高金融消费者自主能力的职能。在这三种职能的范围内，赋予地方金融管理部门相应的权力和责任。地方金融管理部门与中央层面的金融管理部门的职责分工是，前者监管的对象是民间金融，后者监管的对象是正规金融；但是，其一，如果民间金融属于系统重要性金融机构，则属于后者的监管对象；其二，如果出现未纳入金融监管范围的非法集资、庞氏骗局等行为，后者是预警者、认定者和决策者，前者是执行者。
基于以上分析，我国未来的金融监管体系安排应如图1所示：
（图略）
图1我国金融监管体系改革目标展望
中国人民银行的货币政策尽管列于图1，但严格地讲它并不属于金融监管的内容，而是宏观调控的职能。只是为了清晰呈现中国人民银行的职能，才在此列出。至于国务院宏观调控委员会，也是经济法学者提出来的建议，限于本文主旨，此处不赘。[37]
四、金融法中的“三足定理”视角下的金稳会的目标定位
从名称上看，金稳会内含“稳定”与“发展”两大关键词。有人认为，“稳定”在“发展”之间，意味着“稳定”重于或大于“发展”。但笔者认为，这意味着“稳定”是前提，“发展”是目的。二者是相辅相成的辩证关系，没有主次或主辅之分。
（一）正确理解和处理“稳定”与“发展”的关系
在当前突出强调金融稳定的背景下，实践中有的部门和官员容易过于偏重“稳定”而可能牺牲发展，将安全理念异化为绝对安全理念，将“坚决守住系统性风险的底线”以及传统思维中“安全第一”理念异化为“安全惟一”理念，“不求有功，但求无过”。[38]害怕风险，不敢担当，踟蹰不前，陷入保守，不敢创新，畏惧变革。从有关学者对”金稳会”的解析来看，也主要着眼于“稳定”，而闭口不谈如何发展。[39]或许在他们看来，只要保住了稳定就是发展。这显然是一种错误的理解。“稳”不等于“进”，因此需要“稳中求进”，但也不能“冒进”。
因此，尽管第五次全国金融工作会议强调了金融风险防控，但我们不能机械予以理解。习近平同志指出：“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。”[40]这深刻地揭示了“服务实体经济”与“防控金融风险”之间的辩证关系。既然“为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨”，那么，为了更好地服务于实体经济，金融业也需要与实体经济共同发展，金融业也需要深化改革，以更好地满足实体经济对金融的正常需求。对于风险的防控，应该寓于发展之中，将发展与规范相结合，在发展中防范和消除风险。[41]之所以叫金稳会而不是叫“国务院金融稳定委员会”，这说明金融的安全稳定是发展的基础和前提，但安全稳定却不是金融的终极目标，除了金融稳定外，还要追求金融发展。
（二）走出金融监管治乱循环的历史周期律
笔者曾在2009年总结了金融的治乱循环中，即决策与监管者一直在金融效率与金融安全两极之间不断徘徊，表现出“金融危机——加强监管——走出危机——放松管制——又一轮金融危机——新一轮加强监管——走出危机——新一轮放松管制……”的历史周期律。[42]
2008年金融危机爆发后，美国迅速进行金融监管改革，并于2010年出台《多德——弗兰克法案》，加强了对金融业的监管，尤其是将场外衍生品交易纳入监管范围之中，并加强了对金融消费者的保护。但特朗普2017年2月就任总统后不久，即声称要修正《多德——弗兰克法案》，解除对金融业的严格管制，再一次验证了这一循环。
“金融监管具有周期性的特征”，[43]金融法和金融监管一直在金融效率与金融安全之间不断左右摇摆：时而强调干预主义，否认自由主义；时而又强调自由主义，否定干预主义。这极易导致矫枉过正，达不到一种理性的均衡状态，给全社会带来了无谓损失。金融安全和金融效率之间的关系，以及干预主义和自由主义之间的关系实难处理，二者之间的平衡点不容易把握。[44]
为了克服这一难题，走出历史周期律，就需要在安全与效率之外，加入公平这一价值，并使之形成等边三角形，使这三大价值所对应的三类主体：监管者、金融机构和金融消费者，相互之间形成良性互动，从而走出我国目前“监管机构——金融机构”或美国社会“政客——华尔街”之间的“钟摆式”互动。这就是金融法中的“三足定理”。澳大利亚有学者指出，2016年以来，金融监管者实际上已经开始追求金融稳定、金融消费者保护和促进增长与金融创新三大目标之间的平衡，其结果导致了包括监管科技（RegTech）和金融监管沙箱在内的监管创新。[45]当前特朗普政府的强烈的“解除管制”（deregulatory）倾向，凸显了在当前平衡金融稳定、消费者保护、创新和经济增长的重要性和挑战。[46]同样，我国当前对金融风险的防范也应该遵循“三足定理”，而不应偏重于一隅而忽略其他价值目标。
金稳会既要强调“稳定”，又要着眼于“发展”，这就决定了其办公室所依托的中国人民银行的内设部门也应该兼具“稳定”与“发展”两大职能。可惜，目前中国人民银行的内设部门中，还没有哪一部门能够兼具这两大职能。中国人民银行金融稳定局主要负责金融稳定，难以兼顾发展，而其他部门（如金融市场部等）则难以兼顾稳定。“稳定”与“发展”的内在张力决定了恐怕难以找到一个合适的现有的中国人民银行的内设部门来很好地承担金稳会办公室的职责。为了金稳会目标的更好实现，金稳会应设置为一个独立的机构，拥有自己独立的编制和内设部门（委员会），而不能将其办公室设立或依托于中国人民银行。
以金融法中的“三足定理”为理论指导，笔者认为金稳会尽管名称中只含有“稳定”与“发展”两个关键词，但它还是应将自己定位为金融政策委员会，它应该在金融改革与发展、金融安全与稳定，以及金融公平与金融消费者保护这三大类功能目标之间力求平衡。换言之，金稳会仅仅是金融监管体系改革的中间阶段，在运行一段时间之后，还应该改更名为“国务院金融政策委员会”，以使金融法更好地要在金融效率、金融安全与金融公平之间求得平衡。从新华社发布的金稳会第一次全体会议的新闻通稿可以看出，金稳会实际上是在兼顾金融改革与发展、金融安全与稳定以及金融消费者保护这三大目标的。[47]
五、金融法中的“三足定理”视角下的金稳会的职能完善
在国务院金融稳定发展委员会设立后，要着力提高金融监管的有效性，努力实现金融效率、金融安全与金融公平等价值目标的平衡。为此，需要：
第一，提高金融法吸收风险、防范风险、化解风险的能力。本次全球性金融监管体制改革的趋势之一是实施宏观审慎管理制度。这是在织牢金融安全网。金融安全网的目的即在于提高金融法吸收风险、防范风险、化解风险的能力。金稳会的设立，有助于加强微观审慎监管与宏观审慎管理之间的协调，但为了使金稳会的协调机制等职权法定化，使之“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，[48]落实“全面依法治国”，建议修改《中国人民银行法》，增设金稳会的职权条款，同时制定《国务院金融稳定发展委员会条例》，细化金稳会的职权、程序、运行机制和问责机制。此外，还应制定一部《金融稳定法》，提高金融稳定法治的系统性和有效性。
第二，提高金融法吸纳金融创新的能力，消除市场准入壁垒，提升金融市场的竞争程度。在市场经济发达国家，竞争机制是市场机制的核心机制，竞争权对于商人来讲是不言而喻的天然权利（自然法权利）。但是在我国，金融法中的竞争机制是非常欠缺的。监管机构对市场准入严格控制，民营资本进入金融业是“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象普遍存在。从而使得金融机构具有了“特许权价值”。在这样的背景下，互联网金融创新蓬勃兴起，它肩负着打破市场准入壁垒的历史使命。但是，不可否定的是，很多互联网金融业态都是在无牌照的情况下野蛮生长。但是，根据现行的法律框架，互联网金融业态都是需要牌照的。可遗憾的是，国家金融监管部门严控牌照发放，因此，这就置于不少互联网金融企业处于灰色甚至非法地带，合规性风险和政策性风险巨大。尽管2015年7月份中国人民银行等十部委出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）确立了互联网金融主要业态的监管职责分工，但仔细研究这一《意见》可以发现，互联网金融准入的壁垒还是非常严重的，某些互联网金融业态甚至被置于打压地带。例如，尽管《意见》提出了“互联网证券”这一概念，但是在后面的具体内容却只出现了“互联网基金销售”和“股权众筹融资”两种互联网证券的内容，而对于“程序化交易”、“高频交易”、“场外配资”、“证券公司的第三方信息接入系统”（如非证券公司开发的股票交易软件）却只字未提，要么予以回避，要么在现实中进行清理和打击。2016年11月底，中国证监会以“非法经营证券业务”为由，对提供配资软件（如Homs系统）开发与运维商做出了严厉的行政处罚。[49]由于因为“证券”的涵义很广，《证券法》122条规定的“证券业务”又比较模糊。笔者对此不无担忧，因为这不利于为金融创新提供宽松的法律环境。为何伦敦金融城的金融科技引领全球、进行规则输出，而我国所谓的互联网金融创新目前却一地鸡毛？为加强对金融创新的法律与监管回应，更好地进行主动性监管，建议在金稳会下面分设“金融发展与创新委员会”。在此体制和法律机制下，一方面，我国金融法应引入竞争理念，培养竞争文化，[50]放宽准入门槛，减少金融牌照的特许权价值，增强金融机构的市场化程度和竞争程度，创建金融创新合法性裁定制度，[51]提高金融法吸纳金融创新的能力；另一方面，建立健全监管底线，防范“金融创新”对金融消费者和金融系统带来的损害。
第三，加强金融法对金融消费者的保护力度，提升金融法的公平价值。在金稳会下面，应设立“竞争与消费者保护委员会”。尽管新修改的《消费者权益保护法》涉及到了金融服务，但鉴于金融消费者保护的特殊性和重要性，我国应制定一部《金融消费者保护法》。该法的主要任务是肯定金融消费者的特殊权利，规定金融服务提供者的特殊义务（甚至规定信义义务），规定金融消费者与投资者的适合性原则以及金融服务提供者违反该原则的民事责任。在金融消费者保护领域，适当的父爱主义是必要的。“竞争与消费者保护委员会”应加强对金融消费者的保护，敢于纠正、禁止从华尔街盲目引进的具有攫取性的所谓“金融创新”。
第四，增强金融监管者、金融机构与金融消费者之间的互动。加强金融监管信息公开，吸引金融消费者代表和研究金融消费者保护的专家参与决策，进入有关的决策组织；设立金融督察服务（FOS）机构，[52]引进金融消费者的代表为裁决员。金融监管者、金融机构与金融消费者三类主体之间的互动，体现了后现代哲学的“主体间性”而非“主体性”，摆脱了传统哲学主客对立的二元论，更能增进金融消费者在现代金融体系中的主体感。
总而言之，金稳会应在金融安全、金融效率与金融公平之间求得平衡，在防范系统性金融风险的前提下，提升我国金融业的竞争力和服务能力，切实保护好金融消费者的利益。
（责任编辑：孙晋）
【注释】 *中央财经大学法学院教授。
**本文受到北京市社会科学基金重点项目（项目批准号：15FXA008）、中央高校基本科研业务费专项资金、中央财经大学2016年度“青年英才”培育支持计划的资助。
[1]新华社：《“金稳会”办公室设在人民银行》，http://www.jiemian.com/article/1481886.html，2017年10月29日最后访问。
[2]在2017年10月18日召开的党的十九大宣布中国特色社会主义进入了新时代。虽然这一判断的公开宣布是在2017年10月18日，但这并不意味着新时代的起始就恰恰是该日。此前不久设立的国务院金融稳定发展委员会也应该被认为是新时代我国金融监管体制改革的重要组成部分。
[3]《国务院机构改革方案》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm，2017年3月18日访问。
[4]“一委”即国务院金融稳定发展委员会，“一行”即中国人民银行，“两会”即中国银行保险监督管理委员会（简称中国银保会）和中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）。
[5]张承惠：《金融监管框架重构思考》，载《中国金融》2016年第10期。
[6]See Ronald Coase, The Nature of the Firm, Economica, New Series, Vol.4, No.16(Nov.,1937), pp.386-405.
[7]参见佚名：《监管层接近人士：ICO整治行动可视为“金稳委”开始发挥作用》， http://finance.sina.com.cn/money/forex/bitcoin/2017-09-05/doc-ifykpysa3419395.shtml，2017年10月29日最后访问。
[8]吴红毓然：《银监会：坚决服从金稳委领导配合央行履行管理职责》， http://finance.caixin.com/2017-07-17/101117395.html，2017年10月29日最后访问。
[9]张守文：《“改革决定”与经济法共识》，载《法学评论》2014年第2期。
[10][法]埃哈尔·费埃德伯格：《权力与规则——组织行动的动力》，张月译，上海人民出版社2005年版，第3页。
[11]徐洪才：《详解“金稳会”》，载《中国经济报告》2017年第9期。
[12]参见马勇：《金融稳定与宏观审慎理论框架及在中国的应用》，中国金融出版社2016年版，第109页。
[13]江必新：《法治思维——社会转型时期治国理政的应然向度》，载《法学评论》2013年第5期。
[14]参见邢会强：《金融危机治乱循环与金融法的改进路径——金融法中“三足定理”的提出》，载《法学评论》2010年第5期。
[15]参见冯果：《金融法的“三足定理”及中国金融法制的变革》，载《法学》2011年第9期。
[16]中国百科大辞典编委会编，袁世全、冯涛主编：《中国百科大辞典》，华厦出版社1990年版，第847页。
[17]冯契主编：《哲学大辞典·上》，上海辞书出版社2007年版，第402页。
[18]伯南克等人发现，在信贷市场存在信息不对称的情况下，现金流量和资产净价值就成为影响企业融资成本与数量以及投资支出水平等宏观经济变量的重要因素。因此，来自宏观经济的衰退会削弱企业的内部融资渠道，从而造成“金融加速器”效应；就在内部融资下降导致外部融资成本上升的同时，企业不得不更多地依赖成本较高的外部资金，这进而会放大宏观经济的波动性。See Ben Bernanke, Mark Gertler & Simon Gilchrist, The Financial Accelerator in a Quantitative Business Cycle Framework, Handbook of Macroeconomics, Volume 1, Edited by J..B. Taylor and M. Woodford, North-Holland, Amsterdam,1999.
[19]美国著名历史学家诺斯古德·帕金森《帕金森定律》（Parkinson’s Law）在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。
[20]即海瑞总结的六个差别保护的原则。参见苏力：《“海瑞定理”的经济学解读》，载《中国社会科学》2006年第6期。
[21]参见[法]让·博杜安：《卡尔·波普尔》，商务印书馆2004年版，第36-37页。
[22][英]卡尔·波普尔：《猜想与反驳——科学知识的增长》，傅季重、纪树立、周昌忠、蒋弋为译，上海译文出版社2005年版，第40页。
[23][英]卡尔·波普尔：《波普尔自传——无尽的探索》，赵月瑟译，中央编译出版社2009年版，“译者序”，第2页。
[24]参见张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年版，第8页。
[25]参见应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，载《中国社会科学》2010年第4期。
[26]同前注[15]，冯果文。
[27]刘大洪等认为，经济法的秩序价值的内涵包括两个方面：市场秩序和宏观经济总量秩序。居于第一位的秩序价值是市场规制法的基本价值，它内涵了居于第二位的自由、公平、平等、效益等法的价值，其实质是一种自由的、公平的、平等的、效益的秩序。参见刘大洪、廖建求：《论市场规制法的价值》，载《中国法学》2004年第2期。
[28]Kathryn Higgins, FCA to pursue new 'balance' in consumer protection regulation,The Global Legal Post,20 July 2016; Huw Jones, FCA rethinks approach to consumer protection, Reuters, Jul.19,2016.
[29]参见邢会强：《证券期货市场高频交易的法律监管框架研究》，载《中国法学》2016年第5期。此外，厦门大学法学院阳建勋副教授曾以该理论为指导，申请了司法部2016年国家法治与法学理论研究项目一般课题“金融法‘三足定理’视域中的我国股权众筹监管制度构建研究”。
[30]“三会”即中国银行业监督管理委员会（简称中国银监会）、中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）和中国保险监督管理委员会（简称中国保监会）。
[31]此外，公开建议将“三会”合并为“金融监督管理委员会”的学者或文献很多，择其要者，主要有：曹凤岐：《改革和完善中国金融监管体系》，载《北京大学学报》（社会科学版）2009年第4期；郭锋：《提升国际竞争力，重构我国金融监管体制与立法—设立国家金融监督管理委员会、制定徐融商品发行与交易法》的建议》，载《金融服务法评论》2012年第4卷；杨东、陆徐元：《我国金融业统合监管体制的实现路径分析》，载《社会科学研究》2010年第6期，等等。
[32]许成钢：《法律、执法与金融监管——介绍“法律的不完备性”理论》，载《经济社会体制比较》2001年第9期。
[33]例如，李建军等认为，我国应组建专门的影子金融监管协作委员会，由“三会”共同委任专家组成协作委员会，按照功能监管模式设计监管职能部门，包括风险监测、信用控制、产品统计、机构统计、违规惩处等功能部门。该监管协作委员会由国务院直接领导，按功能监管对境内所有金融机构进行监管。同时，其属于金融稳定框架的组成部分；在金融稳定框架内，可将“三会”合成统一的传统监管子系统，重点监管市场准入与行为的合规性，从而形成传统机构监管与影子金融功能监管的双元模式。参见李建军、田光宁：《影子银行体系监管改革的顶层设计问题探析》，载《宏观经济研究》2011年第8期。
[34]参见曹凤岐等：《金融市场全球化下的中国金融监管体系改革》，经济科学出版社2012年版，第126-127页。
[35]参见邢会强：《配资业务的法律规制》，载《财经法学》2015年第6期。
[36]参见邢会强：《金融消费者权利的法律保护与救济》，经济科学出版社2016年版，第196-197页。
[37]详见徐孟洲：《对制定<宏观经济调控法>的构思》，载《法学杂志》2001年第5期。
[38]参见邢会强：《相对安全理念下规范互联网金融的法律模式与路径》，载《法学》2017年第12期。
[39]例如易宪容：《金融监管机构来了新的协调员》，载《中国报道》2017年第8期。
[40]人民日报：《服务实体经济防控金融风险深化金融改革促进经济和金融良性循环健康发展》，载《人民日报》2017年7月16日第1版。
[41]参见邢会强：《相对安全理念下规范互联网金融的法律模式与路径》，载《法学》2017年第12期。
[42]参见邢会强：《金融危机与金融监管》，载《法学杂志》2009年第8期。
[43]周淳：《论美国金融监管法律制度变迁的政治逻辑》，载《法学评论》2015年第6期。
[44]参见冯果、李安安：《收入分配改革的金融法进路——以金融资源的公平配置为中心》，法律出版社2016年版，第17页。
[45]Dirk A. Zetzsche, Ross P. Buckley, Janos N. Barberis, and Douglas W. Arner, Regulating a Revolution: From Regulatory Sandboxes to Smart Regulation, Fordham Journal of Corporate and Financial Law, Volume 23, Number 1,2017. P.79.
[46]Ibid,at 47.
[47]新华社的新闻通稿中说：“会议讨论通过了国务院金融稳定发展委员会近期工作要点，强调要继续坚持稳中求进的工作总基调，坚持稳健货币政策，强化金融监管协调，提高统筹防范风险能力，更好地促进金融服务实体经济，更好地保障国家金融安全，更好地维护金融消费者合法权益。”新华社：《国务院金融稳定发展委员会成立并召开第一次会议》，载《中国证券报》2017年11月9日。
[48]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（1978年12月13日），载《邓小平文献》（第2卷），人民出版社1994年版，第146页。
[49]参见《中国证监会行政处罚决定书（杭州恒生网络技术服务有限公司、刘曙峰、官晓岚）》〔2016〕123号、中国证监会行政处罚决定书（浙江核新同花顺网络信息股份有限公司、朱志峰、郭红波）（〔2016〕124号）、《中国证监会行政处罚决定书（上海铭创软件技术有限公司、刘照波、谢承刚）》（〔2016〕125号）。
[50]更详细的分析详见漆丹：《我国银行业竞争推进制度研究》，载《法学评论》2015年第2期。
[51]“创建金融创新合法性裁定制度”，即笔者建议，借鉴我国台湾地区的声请法律解释制度，设立一种特别程序，金融创新者可以向特定的金融法院申请裁定其金融创新模式是否合法。对此，笔者还将另文详述。
[52]参见邢会强：《处理金融消费纠纷的新思路》，载《现代法学》2009年第5期。
【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2018年 【期号】 3