【中文关键词】 社会立法；社会福利；社会救助；社会保险；社会服务；福利国家
【摘要】 2010年是中国社会福利元年，标志中国社会福利、社会福利立法与社会福利财政时代来临。如何建构中国特色现代社会福利制度框架成为国家发展社会政策与战略目标。本文按照历史发展顺序，首次简要描述了英国17-19世纪社会救助立法与济贫制度，英国18-19世纪劳动就业工厂立法与公共健康立法，德国19世纪社会政策、社会立法与社会保险制度，20世纪早期英国社会保险与社会服务体系，20世纪30年代美国社会保障立法与社会保障制度，20世纪中期社会福利立法与福利国家制度，20世纪晚期福利国家改革与福利治理典范，21世纪早期全球社会政策与全球软法福利治理模式，共计八种社会福利立法典范的历史演变轨迹和结构性特征。概括了西方社会福利立法典范变迁的时代特征和发展规律；分析了社会福利法律体系结构性转型的普遍规律；揭示了欧美社会由社会控制、社会行政、社会政策、社会福利到社会治理制度的演进逻辑，发现西方社会福利法律制度由社会救助，经过社会保险与社会保障阶段，发展到社会福利和社会福祉，由民族主权国家福利立法发展为全球社会政策与社会福利立法等发展规律；指出了西方国家政治、法律与福利制度现代化历程与结构转型方向，为法治国家与福利中国建设提供历史借鉴，为中国特色社会福利法律制度建设奠定制度基础。
【全文】
【主持人按语】司法社会工作是一个新议题，目前学界对其内涵和属性的探讨尚未达成共识。这就需要我们从多角度、多方面去看待这一议题。这次我们有幸邀请到刘继同教授和张昱教授分别从国际比较视角与司法社会理论视角对这一问题进行阐释。三篇文章主题均立足“中国司法社会工作”的本土定位。刘继同教授史论结合，系统阐释了欧美世界近400年以来社会福利立法的演变轨迹及其形成的各类典范，为中国社会福利制度建设、社会治理转型、良法善治目标等提供了清晰的借鉴框架，也为司法社会工作发展提供了国际视野。张昱教授从“司法社会”这一核心命题出发，以社会权利本位为基础，讨论了“司法社会”与“社会工作”在内源性上的亲和，指出司法社会工作在实践中的行动面向和目标系统，具有非常强的理论性、思辨性和指导性。任文启副教授则从中国本土的政治实践、司法社会工作实务和理论反思入手，尝试在本土“政法工作”话语下，对接“司法社会工作”的概念与行动系统，指出中国司法社会工作对接的应是“政法工作”，而非“司法工作”；其使命在于推动政法工作从“综治维稳”转向“服务为民”。此三篇文章，给我们分别提供了国际和历史的视野、理论思辨的视野以及本土实践与话语重构的视野，希望能在“司法社会工作”的本土研究方面给大家一些灵感。当然，期待更多人加入其中，探讨、辨正、反思与实践。
2010年是中国社会福利元年，标志中国社会福利、社会福利立法与社会福利财政时代来临。如何建构中国特色现代社会福利制度成为国家发展战略目标与最高社会政策目标[1]。目前，中国学术界中社会立法，社会保障立法与社会福利立法概念并存混用。笔者运用中国知网检索系统，以“社会立法”、“社会保障立法”与“社会福利立法”等概念为检索词发现，使用法学的“社会立法”概念的文献数量最多，使用流行的“社会保障立法”其次，使用小概念的“社会福利立法”概念的文献数量最少。典型反映了中国学术界社会保障概念为大，社会福利概念为小的状况，凸显福利制度建设紧迫性。因为社会立法的宗旨目标、范围内容和理论基础是社会福利，社会立法等同于“社会福利立法”。学者研究发现，我国通过法律、法规和规章等形式已基本建立起以改善民生为目标的社会立法体系，但社会立法现状不容乐观，存在重点立法领域欠缺、立法层次不鲜明等诸多不足[2]。在全面依法治国，建设中国特色社会主义法律体系，加快法治政府和法治社会建设的背景下，如何学习、借鉴西方“福利国家”制度建设与社会福利立法历史经验教训和规律成当务之急。
本文运用美国科学家库恩的典范理论，全面描述西方社会福利立法典范演变[3]，为法治中国与法治国家建设提供历史参照，为中国特色社会福利法律制度建设奠定制度基础。
一、英国17-19世纪社会救助立法与济贫制度
英国社会救助立法和新旧济贫制度是社会福利法律制度建设过程中出现的最早、最基础、持续时间最长和社会影响最广泛深远的典范，开创了世界社会福利立法先河，历史地位重要。
英国既是世界第一个工业化国家，又是第一个社会救助立法国家，拉开了社会救助时代序幕。英国社会救助立法可以分为三个历史阶段：1601年伊丽莎白济贫法之前的萌芽和孕育时期、1601-1833年旧济贫法阶段、1834-1948年新济贫法阶段。1948年是新济贫法正式寿终正寝的年份，从1601年至1948年，济贫法持续时间长达347年；如果从1349年劳工法算起，前后长达599年。1349年英王爱德华三世颁布劳工法，要点是禁止救助身强力壮乞讨者，禁止强迫无业者为雇主工作，禁止无业者离开其家乡或村庄，规定就业者的最低工资等四项[4]。
英国社会救助和济贫法具有鲜明的时代性、体系性与结构性特征，是丰富的世界历史遗产。第一，1601年以来，英国社会救助和济贫法通常采取成文案例法形式，议会是立法的主体。第二，英国社会救助与济贫法延续时间漫长，历史发展阶段清晰，反映不同时代的特征。第三，1349年以来，新旧济贫法和相关立法宗旨、目的、目标并无本质变化，只是数量增加。济贫法根本宗旨是规管穷人、惩罚贫困者、谴责受害者，而非真正的救助、帮助和保护。最重要的方法是区分“值得帮助的穷人”和“不值得帮助的穷人”。第四，济贫法的立法理念和立法原则清晰、典型反映济贫法的立法宗旨和目标，如控制与限制、规管与惩罚、个人问题(对应的是国家责任)、分类救济与差别对待、劳动与工作伦理等[5]。主要原则是亲属的照顾责任，主要由教区提供救助，地方社区救助资金主要来自一般性税收。第五，长期以来，贫困被认为是个人缺陷所致，国家，尤其是中央政府，在济贫法与社会救助体系中始终未承担主要责任；济贫和社会救助主要是地方社区责任，是宗教团体的责任。第六，济贫法和社会救助体系服务对象主要是无业者和乞讨者、无工作能力贫民和劣势群体，如病人、老人、盲人、聋子、跛子、精神病人、孤儿，以及贫困的家庭，局限于社会的底层。第七，济贫法和社会救助体系框架范围广泛，内容繁多，覆盖劳动就业与家庭生活所有领域。1531年亨利八世关于授权市长和法官调查教区中无工作能力老人与穷人；1536年亨利八世颁布法案建立一套由英格兰政府资助的社会救助法，规定在教区住满三年的穷人可申请救助；1572年英格兰女王签署法案，引入一般税作为济贫的基金；1601年伊丽莎白济贫法强调亲属责任或家庭责任原则，即亲属肩负照顾和支持自家穷人的责任，当亲属无能为力时，公众才有必要伸出援手；1662年英王查理三世颁布迁徙法，禁止自由迁徙；1696年颁布习艺所法案，让夫妻、成人、儿童和穷人住进习艺所并在里面工作，造成穷人家庭成员之间分离；1782年通过济贫法修正案，将院内救济方式转变为家庭居住；1795年伯克谢尔郡济贫官员集会斯宾汉姆兰德建普及食物表和面包标准；1834年通过的新济贫法规定，设置永久皇家济贫法委员会，首创“最低资格原则”；1894年，地方政府法扩大了贫民救济委员的职责范围；1929年政府取消贫民救济委员和济贫法联合会；1948年英国政府宣布建立世界首个福利国家，颁布《国民救助法》，建立全国性、单一性、资产审查形式津贴，延续几百年的济贫法体系从此销声匿迹[6]。第八，由于英国是首个世界强国和日不落殖民大国，虽然济贫法与社会救助体系是本土产物，但是由于政治、经济、社会、文化和历史等诸多因素，英国济贫法适用范围包含整个西方世界。第九，贫困、流浪、就业、经济发展、社会秩序是工业革命和现代社会面临的社会问题。如何救助、保护和帮助穷人、贫困人群，降低社会风险，这是现代化早期最大的政治问题[7]。同时，济贫法和社会救助服务始终充满政治经济、社会文化、理论政策和伦理道德争议[8]。简言之，英国17-19世纪新旧济贫法体系成为首个福利立法典范，历史影响广泛且深远。
二、英国18-19世纪劳动就业工厂与公共健康立法
工业革命最早诞生于18世纪末的英国，具有划时代历史意义。工业革命的历史意义不仅是纺织工业中使用机器、创建工厂组织和形象、资本主义经济体系，更重要是城市人口集中、城市生活方式形成、社会问题丛生、形成资产阶级和工人阶级对立。实质是奠定资本主义工业化大生产的经济体系，创建城市化生活和各种社会制度，意义深远[9]。工业革命和工厂化、机器化大生产的特征是经济发展速度迅猛。资本主义生产方式导致社会问题丛生，劳动就业、工作环境、工资待遇、职业健康、家庭生活、城市规划、交通运输、道路桥梁基础设施建设和公共健康等问题尤为突出，因而成为英国18-19世纪福利立法重点。英国劳动就业立法可划分为工业革命之前、18世纪晚期和19世纪三个历史发展阶段。
英国工业革命前劳工立法以1563年为界分成两大时期：1563年之前，劳工立法是分散和孤立的，基本上都是针对某一特定行业中的个别问题(如工资、学徒制等)做出的规定,国家并没有制定统一适用的劳工法；1563年,伊丽莎白女王颁布英国历史上第一个适用于所有行业的劳工法。这一法律确立的重要原则一直沿用到工业革命开始之后,这一时代劳动就业立法的目的是维护土地阶级利益和维护社会稳定，其本质反映了封建家长制的时代特征：（1）劳工立法具有强烈的管制特色；（2）立法建立在不平等基础之上，旨在维护等级制社会现实；（3）立法目的主要是维护土地阶级利益；（4）治安法官具有极为重要的职责；（5）在严格对劳工进行管制的同时，国家也承担保护社会下层的责任；（6）否认劳工的自由和权利等[10]。
本文主要聚焦工业革命早期，即18世纪晚期三十年和19世纪上半叶的劳动、就业和公共健康立法。英国18-19世纪的劳动就业、工厂立法与城市建设、公共健康法内容广泛，形式多样，在诸多领域都实现了奠基性、历史性与革命性创新，开启真正现代意义社会福利立法时代的序幕。第一，19世纪上半叶是劳动就业、工资福利、工厂立法、城市规划和公共健康立法黄金时代。1802—1833年英国议会颁布了5个劳动法；1833-1850年颁布工厂法，范围适用童工、女工和成年男性就业者。1850年工厂法覆盖了英国所有重工业部门的劳动关系。第二，19世纪英国的劳动就业、工厂立法与城市建设、公共健康立法的性质发生了历史革命性变化，由“救济”转向“福利”性质。第三，18-19世纪工厂立法和公共健康立法的法学理论基础发生了革命性变化。18世纪后半叶，亚当•斯密经济学和社会科学发展，尤其是边沁功利主义学说为自由主义福利政治经济学、自由市场缺陷、国家干预必要性、企业和政府承担一定福利责任等思想奠定了基础[11]。第四，18-19世纪工厂与公共健康立法的革命性转变之一是法律调整对象由穷人扩大为全民，尤其是贫困人群扩大为所有就业者，地域范围由乡村扩大至城市，首次具备社会性立法涵义。济贫法调整对象是个体化穷人，工厂法调整对象是所有人群，主要以解决社会问题为目标。第五，工厂法和公共健康法的革命性变化之一是首次促进法律体系和现代社会立法框架的搭建。法律体系框架范围广泛、内容多样，涵盖所有人工作的就业和家庭生活，多元化发展趋势明显，具体来说：（1）1834年的新济贫法体系；（2）工厂法；（3）有关童工和女工的劳动、就业法，主要内容是缩短工作时间，改善就业环境、工作条件和职业健康，建立劳动监察和监管机构；（4）1835年颁布《市政法》、道路交通运输和城市规划立法；（5）公共健康和下水道设施。社会改革者查德威克促成了1848年《公共健康法》出台，开创了公共健康时代[12]。第六、英国18-19世纪公共福利立法在诸多领域是奠基和开创性的，积累了大量历史经验教训：工厂法内容贫乏，法修改补充和推广时间过长；存在实施不力等。[13]。简言之，19世纪工厂劳动与公共健康立法开创了功利主义和国家有限责任的公共福利法律典范。
三、德国19世纪社会政策、社会法与社会保险制度
社会立法是根据社会政治目标制订的立法。社会政治目标主要指：（1）保证最低生活费用，消灭物质贫困，并为居民提供基本服务(教育、照管与护理)；（2）减轻和控制依赖从属情况；（3）弥补生活水平上的差异；（4）确保经济上不致严重恶化。社会福利是主要的制度安排[14]。1870年德国统一后，德国政府在世界范围内首创了社会保险立法，开启了社会保险制度时代。德国率先推行社会政策、社会立法与社会保险制度动因多样：（1）保护熟练劳动力，以适应新兴工业发展需要；（2）分化工人运动，以满足稳定统治秩序需要；（3）调适社会矛盾和党派斗争，以满足巩固民族统一成果需要；（4）适应继承德国统治阶级“普鲁士国家观念，即国家利益至上原则”历史传统的需要；（5）争取“生存空间”，谋求世界霸权需要，反映德国内在政治经济上的需要[15]。为了解决70年代德国快速工业化和城市化带来的诸如健康、失业、童工、女工、工时、城市拥挤、住房、社会治安等一系列现代城市社会问题，1883年，德国议会通过第一项社会保险议案《疾病保险法》；1884年，帝国议会通过第二项保险法，即《意外事故保险法》；1889年通过《老年和残废保险法》；1911年在三种工人保险上又增加第四种保险,即《遗族保险法》，此法适用于寡妇和孤儿；1911年12月，德国实行了《雇员保险法》，此法适用年薪在500马克以下的书记、经理等一切雇员；1910年，德国政府将当时所行各保险法汇成《工人保险法典》，并在1911年7月19日由帝国议会通过。这部法典除“总则”104款外，分类条目总计1805款，工人社会保险法律体系之博大精密可以想象，成为社会保险法典范。同时，作为对社会保险法的补充，德国还制定了调节劳动条件的工厂法、童工法，以帮助失业工人能够进入劳工介绍所系统。此外，在住房、公用事业、流浪工人救济和卫生保健等问题上对国家立法作了补充，形成公用事业、劳动就业、社会保险与社会救助一体的社会保险制度。总体而言，德国社会保险立法体系具有四个显著特点：一是德国社会保险立法已形成体系；二是社会保险立法适用范围广泛,覆盖全国所有工业人口；三是德国社会保险立法具有国家强制性；四是德国设立完备的社会保险管理和监督机构，确保社会保险体系高效运行[16]。
德国19世纪的社会政策、社会法与社会保险制度在世界诸多领域具有划时代和里程碑意义。第一，首创“社会政策”概念与理论体系。1873年，德国讲坛社会主义者成立了“社会政策研究会”，其社会政策理念为社会立法、社会保险与现代财政、福利制度奠定了理论基础。德国社会保险立法首创国家社会主义制度模式，有史以来第一次由国家直接对大部分个人的生存保障承担起了责任，国家直接和每一个人的福祉联系起来，再加上保险制度固有的代际契约性质，使个体与种群延续血脉不分，创造了世界首个德式福利社会[17]。第二，社会保险最具革命性制度创新是首创了社会问题与风险的社会预防机制，由济贫法升级为社会保险法，由消极性事后补救变为积极性社会预防，由社会性消费转为国家性社会投资。第三，首创社会法体系，首次实现公法与私法间互动，为现代法律制度增添了德国智慧[18]。在法律史中，德国社会政策与社会保险制度建设首次使社会立法性质转变为“社会福利立法”。俾斯麦保险立法的强制保险、国家份额、国家监管三根支柱体现了国家福利责任和福利承担。第四，德国社会政策、社会立法与社会保险制度建设实践，首创“人类需要满足”福利理论。长期以来，劳动与收入、抚养家庭和满足需要三者在理论与制度上均是分裂的。德国社会政策、社会福利立法与社会保险制度首次实现三者内在整合统一，开创了现代社会福利理论[19]。第五，德国社会政策、社会福利立法与社会保险制度建设最重要的理论制度贡献，是创造了现代公共财政与社会福利财政理论、制度基础与框架，为日后福利国家奠定了现代财政制度基础。其中，瓦格纳社会政策财政理论最为典型，对国家目标的法治、权力、福利和文化职能定位是其精髓[20]。最后，德国社会保险制度典范实现了政治哲学、价值观、理论、政策和制度建设的全面综合革命。简言之，德国社会保险制度首创了社会政策、社会福利立法、社会保险与福利财政制度典范。
四、20世纪早期英国社会保险与社会服务体系
20世纪初至20世纪20年代，英国开创了社会保险与社会服务体系典范，再度引领西方的社会福利立法。19世纪末和20世纪初，英国的经济发展与社会问题格外突出：垄断帝国主义自由经济体制和社会贫困问题导致的贫富悬殊与社会不公；风起云涌的政治、经济、社会民主改革运动和集体主义思想兴盛；马克思主义、费边社会主义和社会民主联盟等现代政治思潮、组织发展；德国、法国、美国等新兴大国与英国国际竞争；社会改革运动和国家社会干预范围显著扩大，尤其是20世纪初期社会思想转变，为英国社会保险与社会服务立法营造了适宜的社会环境[21]。无论是从世界现代社会政策与社会福利制度，还是从社会福利立法与现代法律制度的角度看，英国20世纪社会立法均以第一次世界大战为分水岭，分成1900-1914年和1915-1930年两个阶段。这个阶段的社会福利立法与社会福利制度建设，均带有明显的历史转型过渡和交叉混合色彩。英国20世纪早期多样、范围广泛的社会保险与社会服务立法真正奠定了现代“福利国家”的基础[22]。
20世纪早期英国社会保险与社会服务立法具有鲜明时代特征和重大的理论、制度创新。第一，20世纪早期，尤其是第一次世界大战说明跨越国家的世界问题和国际秩序问题形成，首次产生不同国家之间、社会主义与资本主义制度之间、济贫法与社会保险法之间的制度竞争，不同国家之间社会政策、立法比较借鉴、相互学习、相互模仿和相互影响问题首次凸现出来。第二，这个时期突出的时代特征是社会保险与社会服务两个体系并存共生，保险服务互补。1905年颁布失业工人法；1909年通过劳动交换法；1908年自由党政府颁布老年人养老金法案，创立收入审查，而非个人缴费养老保险；1911年通过国家保险法，引入保险和个人缴费原则，主要解决失业和疾病保险问题；1919年成立年金部和通过老年年金法案，保险盛行一时[23]。社会服务体系与社会保险体系并存的最大革命性、历史性意义是经济保障与服务保障一体化。第三，1900-1930年英国基本建立现代社会服务体系框架，社会服务的理念与体系成为现实。体系框架范围包括基础教育、住房政策与建房补贴、儿童福利、家庭福利、社会保险、社会救助和医疗卫生服务等。1902年通过教育法；1905年设立济贫法与贫困救济的皇家委员会；1906年政府在公立学校建立学校医疗服务和提供校餐；1908年首部儿童法；1909年通过工会委员会法；1914年首次发放军人家庭津贴；1915年发放寡妇和孤儿津贴；1918年建立产前检查和儿童福利诊所；1918年颁布教育法；1919年建立卫生部；1919年通过住宅与城市设计法；1924、1929-1931年地方政府建房补贴法。1929年地方政府法，社会服务范围广泛[24]。最为重要的是，英国社会服务体系发展顺序是儿童福利与基础教育第一、家庭福利其次、妇幼保健与医疗卫生服务第三、住房政策与住房补贴第四，反映了健康与福利密切相连的规律。第四，第一次世界大战首次清晰揭示出国家与战争、社会政策与战争、社会福利立法与战争、社会福利制度与战争间异常密切和错综复杂的相互影响关系模式，战争成为现代社会福利制度最重要的发展动因之一。例如一战前布尔战争对英国社会广泛而深远的影响；一战中英国第一次包括家庭妇女的征兵，战时计划经济极大推动“集体主义国家”发展；1918年战争尚未结束就通过教育法，将国家免费教育年限提高到14岁；战后，首先通过住宅法，向地方当局提供政府补贴，为“工人阶段”建造住房，构建“适合英雄的家园”等，战争的影响全面深远[25]。第五，20世纪早期社会保险与社会服务体系建设最重要的制度基础是现代福利财政制度建设。形成了福利与预算、福利与财税、福利与集体主义、福利与国家责任、福利与国家职能等议题。现代社会政策、社会福利立法与社会福利制度建设核心问题是国家筹资与福利财政制度建设。1909年，财政大臣劳埃德•乔治首次阐述“预算”重要意义，即通过增加税收再扩大分配来支付政府不断增长的福利改革和其他公共开支，首创“人民预算和福利预算”概念，首次揭示了社会政策与社会福利的收入再分配功能，为福利国家与福利财政制度的发展奠定了基础[26]。简言之，英国社会保险与社会服务体系典范是传统福利制度向现代福利制度的战略转型和过渡。
五、20世纪30年代美国社会保障立法与社会保障制度
20世纪30年代，以美国为首的社会保障立法与社会保障制度建设的典范具有划时代和里程碑意义。20世纪20年代末期爆发的西方资本主义世界第一次全球经济危机和大量社会问题是直接导火索。为解决经济危机带来的劳工失业、疾病、伤残、养老、秩序和家属成员的基本生活保障等问题，1935年罗斯福总统签署社会保障法，在世界范围首创“社会保障法”概念与社会保障制度，目的是为失业者、老年人、病人、遗属、残疾人和困境中家庭提供经济支持与现金收入保障。1935年社会保障法主要有两大项目：一是为就业者提供的强制性保险；二是联邦和州财政联合资助的公共援助项目。1935年以来，社会保障法共修改70多次，是美国立法史上修改次数最多的法案，社会保障是美国满足公民经济和福利需要的主要制度，奠定社会保障制度框架[27]。1935年美国社会保障法不仅开启了20世纪30年代西方社会保障立法与社会保障制度建设的新典范，而且演变成一种世界现象，国际影响力广泛深远[28]。更重要的是，1935年美国社会保障法不仅是美国社会保障制度的历史转折点，也是西方社会福利立法与社会福利制度的重要历史转折点。
20世纪30年代，美国社会保障立法与社会保障制度典范在诸多领域开创社会保障立法新纪元。第一，美国人首创“社会保障”概念，并且赋予社会保障独特而鲜明的美国社会、文化涵义。1935年以前，社会救济、社会保险、社会福利、社会服务等反映欧洲集体主义文化概念流行。美国是典型个人主义文化，个人自由、民主权利和社会平等是最高价值观，反对福利理念[29]。社会保障概念的价值基础是安全，社会福利概念的价值基础是公平；社会保障制度内涵的外延是经济保障，社会福利制度内涵外延是经济保障与服务保障，二者存在本质性和结构性差异。第二，美国人既首创了“社会保障”概念与理论体系，又首创了美国特色的社会保障制度框架，核心是首次将社会救济、社会保险和遗属津贴三项服务整合起来，建构美国版社会保障理念。1935年以前，社会救济、社会保险、社会福利、社会服务等概念均有特定涵义与服务内容，而且作为不同的服务分散独立存在，相互之间并无特别紧密联系，各自相对独立，并存共生。1935年美国社会保障法首次将社会救济、社会保险和遗属津贴独立性服务整合统一起来[30]。1935年以后虽然美国政府增加社会福利理念、福利服务项目和福利制度要素，但却始终维持“大社会保障，小社会福利”、“亲社会保障，反社会福利”的历史文化传统，凸显美国特色[31]。这是为何美国无社会主义，是福利国家阵营中唯一未建立福利国家的大国，创造了美国例外论。第三，20世纪30年代美国社会保障立法与社会保障制度建设的价值基础与理论基础是个人主义，非常强调经济福利和市场福利，淡化国家福利和弱化社会福利，市场与私有力量在社会保障与社会福利提供中扮演举足轻重和基础角色，突显美国特色政治法律文化与制度性特征[32]。第四，20世纪30年代美国特色社会保障法、制度建设与欧洲福利国家最大的制度差异是医疗卫生服务体系，英国是全民健康服务，欧洲国家几乎都是健康保险体系，服务的性质均是“福利”，惟有美国是尚未建立覆盖全民健康保险的发达国家，医疗卫生服务主要是市场化运作模式[33]。第五，1935年美国社会保障法诞生于西方世界经济危机处境下，迅猛发展于第二次世界大战，20世纪60年代风起云涌的民权运动、反贫困之战、反越战运动、环境保护运动、女权主义运动等是社会运动黄金时代，极大推动了美国民主政治和政治福利体系发展，催生了公民权利革命[34]。第六，美国社会保障立法与制度建设典范中最具革命性、创新性和制度性意义的是，美国社会立法范围显著扩大，社会立法概念内涵的外延不再局限于社会立法范畴本身，而是将联邦政府有关福利财政的立法包括进来，凸显公共财政、民主政治、政府职能与社会政策之间关系[35]。第七，美国社会保障立法与制度建设实践创造了“美国化”社会立法与社会保障制度建设模式。虽然美国是英国殖民地，继承了英国文化传统，但是美国人创造了“美国化”的法律制度与文化[36]。简言之，美国化社会保障立法与社会保障制度典范是欧洲社会福利立法与福利制度的“例外”。
六、20世纪中期社会福利立法与福利国家制度
20世纪40年代至60年代是以英国为代表的欧洲社会福利立法与福利国家制度建设的典范时期。1948年，英国工党政府宣布建立世界首个福利国家，拉开了欧洲式福利立法与福利国家建设的序幕。1948年以后，瑞典、挪威、丹麦、芬兰、冰岛、荷兰、德国、法国、意大利、澳大利亚、新西兰、加拿大等欧美国家纷纷走向福利国家，普遍建立“从摇篮到墓地”的福利国家。20世纪50年代至60年代既是欧洲经济繁荣发展的二十年，又是福利国家蓬勃发展和黄金时代二十年，掀起了席卷欧美的福利国家制度与“社会福利运动”，开创了社会政策、社会福利立法新时代[37]。福利国家是个充满争议的核心概念，其基本涵义是指那些能够满足其国民在充分就业、基础教育、卫生保健、社会平等、保护弱势群体、经济安全和社会保障等方面需要的国家或社会[38]。由于欧美发达国家普遍大力发展社会政策，各国议会普遍颁布名目繁多的社会福利法律，采取福利国家制度，导致资本主义社会普遍形成“福利资本主义和资本主义福利国家化”现象[39]，改变了早期资本主义社会野蛮、残酷、血腥的“国家形象”，标志现代文明与国家性质最高形态。社会政策、社会福利立法、社会服务、社会福利制度与政府职能角色成为西方政治核心议题。
20世纪中期，社会福利立法与福利国家典范在制度创新领域具有划时代和里程碑式意义。第一，1948年，英国版福利国家首次超越传统济贫法、德国社会保险、美国社会保障体系，结合英国本土社会服务，将这些制度建设有机融合在一起，首创了新型和更高层次的福利国家。这种社会福利制度与福利国家制度化整合的基础和出发点就是举世闻名的“贝弗里奇报告”。报告分导言和概论，主要改革建议和理由，待遇标准和房租问题、老年、赔偿途径三个特殊问题，社会保障预算，社会保障计划，社会保障与社会政策六部分，描绘了福利国家的框架[40]。第二，英国政府首次设计和建构了英国特色福利国家制度框架，为整个西方世界提供了经典案例。1944-1948年通过的社会立法构成英国现代史上一个最具连贯性、延续时间最长的制度遗产。社会共识、变革的愿望、二战战胜国和成功国家、理性的中央计划和中央政府权力达到顶峰。按照英国学者的权威界定，英国版福利国家制度框架和基本原则有六个，分别是：充分就业；全民最低生活保障；平等、免费的医疗和教育；中央政府在社会保障、医疗、教育和小范围住房领域承担明确主体责任；国家既是福利筹资主体，又是社会服务提供主体。连续和可持续性，福利国家既非从天而降，也非完全创新，而是新旧融合式制度创新[41]。第三，英国社会政策框架与社会立法学科地位正式确立，为福利国家制度建设奠定学科基础。1895年，由费边协会会员倡议创立的伦敦政治经济学院在社会福利理论中发挥了开创与奠基性作用，其核心性和关键性领袖人物是该院首位社会政策教授和系主任蒂特马斯，他是社会政策与社会福利哲学奠基人[42]。第四，英国版社会政策、社会福利立法与福利国家制度建设依赖的社会福利理论体系形成。现代社会福利价值观、社会福利政策、社会福利立法、社会福利制度与福利理论浑然一体，价值观、理论相互支持和影响，共同建构、塑造了英国社会福利立法与福利国家制度典范。当时大师云集，福利理论流派众多，最重要是蒂特马斯社会福利哲学和社会福利理论[43]。英国著名社会政策、社会福利理论和经济学家马歇尔首次根据英国历史经验将公民权利分为公民政治权利、民事权利和社会权利，为社会福利立法与福利国家奠定法理化基础[44]。第五，20世纪40年代至60年代欧洲与北美洲国家社会政策、社会福利立法与福利国家制度建设最显著的时代特征和最重要的制度创新之一是专业社会工作者走上历史舞台，确立社工专业地位。政府委托社工提供法律授权的专业福利服务，标志社会福利制度建设进入专业化发展阶段[45]。社工起源于1869年伦敦成立的慈善组织会社，其主要从事非专业慈善公益服务。一战后美国社会工作迅猛发展，后来居上，以1955年重组成立的全美社会工作者协会为代表[46]。简言之，20世纪中期英国版福利国家制度典范精髓是理论化、体系化和专业化制度化建设。
七、20世纪晚期福利国家改革与福利治理典范
二十世纪晚期三十年是福利国家改革、发展、调整、结构转型与社会福利治理的典范时期。二十世纪70年代石油经济危机，1970年英国保守党执政，宏观政治、社会环境和人类需要的变化，及社会福利制度本身缺陷等诸多因素导致出现所谓“福利国家危机”，如经济发展缓慢乏力、失业率居高不下、通货膨胀加剧、社会保障与社会福利财政危机，社会福利制度副作用凸显、福利降低劳动者就业意愿和工作动机、高税收和官僚国家制约经济发展和企业投资的激情等，以往充满赞美之声的福利国家遭到普遍怀疑和激烈批判。国家与市场、社会政策与经济政策、削减和紧缩福利开支、改革福利国家制度成为欧美社会最主要、最核心的共同性政治议题[47]。二十世纪40年代形成价值观共识、政治共识、社会共识、福利共识和文化共识面临了全面空前挑战。欧美福利国家普遍进入制度改革、全面发展、政策法律调整、结构转型与社会福利治理时期。如1997年布莱尔“新工党”政府上台后，工党以吉登斯“第三条道路”政治理论为改革指导思想，以建设“第二代福利”为改革目标，对英国社会福利制度进行全面、深刻改革[48]。
20世纪晚期福利国家改革与社会福利治理典范在诸多领域实现重大政策和制度创新。第一，二十世纪70年代以来，有关社会政策、社会福利立法与福利国家改革的理论政策争论议题首次大量涌现，凸显福利国家与社会福利制度的政治性功能已成为最主要的功能。社会政策、社会立法、福利国家与社会福利制度回归其政治化本质，福利政治学应运而生[49]。福利与政治、福利与国家、福利与民主、福利与议会、福利与合法性等成为政治生活的主题。第二，福利国家改革与转型不仅催生福利政治学，更重要是创造了各式各样理论政策争论议题。理论政策争论议题与社会问题不同，反映了价值观、理论视角、利益关系和社会结构多样性，例如：个人主义与集体主义，国家与市场、福利与平等、利己与利他、家长制与平等伙伴关系、效率与公平，福利依赖与个人责任、工作与福利、权利与责任、普惠主义与选择主义等[50]。而且有关社会政策、社会福利立法与福利国家的理论政策争论议题成为现代福利制度的常态和内在组成部分，打破了二十世纪50年代福利国家高度社会共识和一致性状况，多元化的趋势明显。第三，福利国家改革时期最重要的理论创新是形成福利多元主义理论体系，国家、市场、民间社会、社区、家庭、个人共担社会福利责任，正式体系与非正式体系共同发挥福利作用，形成国家福利、市场福利、企业福利、社区福利、家庭福利和非正式福利并存共生状况，深化人们对福利的认识，是对蒂特马斯单纯国家福利理论的发展[51]。福利多元主义实质是分散国家责任，降低政府福利责任主体地位，由福利国家转为福利社会。由于福利国家的价值基础与理论基础发生重大历史转变，因此，社会福利的私有化、民营化、内部市场、准市场、企业社会责任、慈善志愿服务、第三部门、混合福利等成为时代性特征。第四，二十世纪70年代福利国家改革以来，以美国为典型形成一种新型工作福利体系。工作福利体系的价值基础、理论基础、政策目标、基本原则和服务内容基本来源于济贫法传统。它们与现代大概念的社会福利体系存在诸多本质区别，其核心主张是将福利接受者的资格与参加就业联系起来，关键是福利接受者的就业意愿、就业能力取代了现代福利的公民社会权利，成为福利接受者获得福利的前提条件，实质是将工作与福利，劳动市场与社会福利紧密结合起来，其精髓是在福利国家中建立更加隐蔽和较高级的工作济贫，反映新自由主义福利观[52]。第五，二十世纪70年代以来，由于老龄化成为世界各国面临的共同挑战，老年人家庭与社会照顾、医疗健康服务与社会福利，失能失智老年人生活照顾和末期病人的照顾问题日益突出。在此背景下，英国身兼医生、护士与社会工作者的桑德斯博士首创了临终关怀概念与服务模式。德国从1994年开始实施长期照顾保险制度,成为福利立法与制度重点。[53]。第六，二十世纪70年代福利国家改革浪潮使北欧福利国家模式浮出水面，成为了现代福利制度的亮点[54]。简言之，二十世纪晚期是福利国家改造升级更新换代，福利法律与福利制度结构功能的分层期。
八、21世纪早期全球社会政策与全球软法福利治理
21世纪早期是全球社会政策与全球社会福利立法、区域性和跨国性福利国家萌芽时期。20世纪后期，经济全球化、政治全球化与全球政治社会化、社会政策化导致“全球性问题”，形成了联合国机构、国际法中的社会立法与软法(如标准和建议书)两类社会立法体系并存的格局。主权国家和非主权国家社会立法有跨国公司、非政府组织、主权国家、欧盟共同体、政府间经济组织、个人与国际法中社会法六类，国际法由政治化、经济化向社会法转变趋势明显[55]。这种超国家化或全球化社会政策、社会立法与世界福利状况现象、议题形成，以超国家管理、超国家重新分配和超国家条款的形式出现。不言而喻，全球性社会政策与社会立法研究领域广泛、内容繁多、研究议题多样，例如公正、公民权利、全民性与多样性、自主与保障、服务提供机构、公共与私人性质的关怀、国家之间的公正、超国家公民权利、全球的全民性与多样性、辅助性与超国家化、全球性福利混合方式、全球意义上谁为谁服务、全球性社会再分配、管理和机制等议题[56]。
目前尚处发展中的全球社会政策、社会福利立法与世界福利社会模式具有多个显著特征：第一，2000年以来，经济全球化、全球问题和地球村背景下的世界各国相互依赖程度显著提高，催生了大量全球性处境中的社会政策与社会福利立法议题，如社会政策与经济政策、社会政策与社会倾销、社会政策与社会保障、社会政策与弱势群体、社会政策与社会合作、社会政策与意识形态、社会政策与民主政治、社会政策与社会福利标准、社会政策与公民社会权利等[57]。第二，全球性和超国家性社会政策、社会福利立法与区域福利社会建设的典型代表是欧盟。欧盟是目前世界上一体化程度最高和国际公认的政治共同体、经济共同体与社会共同体，是世界首个实施跨国家、区域性社会政策、社会福利立法和区域性福利社会的“超级性国家”。目前，欧盟已在五大领域取得了超国家社会福利立法成果：信息领域；协调各成员国不同法规，并促进相互之间交流；健康和安全问题；1962年开始运作的欧洲社会基金和1975年建立的欧洲地区发展基金，在帮助欧盟特殊群体(如妇女、青年、残疾人)方面发挥重要作用；在性别平等和家庭福利政策中取得了骄人成就，产生了广泛深远社会影响。这种影响主要通过三种方式取得：直接立法；支持妇女群体斗争，对成员国和其他国家起到催化剂的作用，特别是在一些妇女运动较不发达的国家中[58]。第三，2000年以来，联合国、联合国专门机构和国际非政府组织等在国际法、国际安全、经济发展、社会进步、人权和谋求世界和平、发展方面发挥了越来越大作用，社会立法与社会福利立法的最新类型“软法”应运而生，成为21世纪全球社会政策、社会福利立法的显著特征[59]。软法语境分为国际法和国内法两种，在环保、人权、经济、健康、社会保障等领域地位重要。一般来说，“软法”泛指那些在原则上不具有法律约束力，但却具有实际效果的行为规范。软法的范围广泛、内容繁多、类型多样。在欧盟法和国际法语境中，软法主要分为三大类：一是宣言性或资料性文件，如宣言、绿皮书、白皮书、行动纲要等；二是解释性和决策性文件，如公约、政策、标准和建议书等；三是正式和非正式文件，其发挥的规范性作用越来越强[60]。第四，20世纪早期欧洲福利国家社会福利价值理念与社会福利理论体系面临严峻的挑战，社会福利理论开始向社会发展、社会排挤、社会质量、社会福祉和全球社会福利理论转变。表面上看，社会福利概念和福利理论似乎不再流行，实质却是社会福利理论的深化和升级[61]。第五，21世纪全球社会政策与社会福利立法的突出特征是真正全球性福利分层和制度多样化。如英国社会给付目标定位是分配原则对谁有利；荷兰目标定位策略是需要管理和成本控制；美国福利目标定位是个人责任和公共救助；瑞典福利目标定位是从慷慨到吝啬福利国家[62]。简言之，21世纪早期社会政策、社会福利立法和社会福利制度呈现了全球化和多元化福利分层。
九、简要讨论与基本结论
本文按照历史编年方式，从社会政策、社会福利与社会立法理论的视角，首次全面、系统地梳理了从英国1601年济贫法到当前全球社会政策与全球软法福利治理模式的历史演变过程与轨迹，其理论政策研究发现丰硕、历史经验教训丰富、历史发展规律清晰、历史启迪和借鉴意义深厚：第一，自1601年英国济贫法开始，到当前尚未定型的全球社会政策与全球软法福利治理模式，前后延续400多年间，基本上是连贯一致的欧洲文明，其制度化演变路径清晰。第二，按照社会福利立法典范年代世纪分布看，17-19世纪只有英国和德国三个制度典范，20世纪则急剧增加为四个典范，凸显20世纪是欧洲和西方现代制度文明发展的关键时期。第三，在前后八个制度典范中，以英国为首或英国开创的典范共有4-5个，凸显了英国在现代社会政策、社会立法与社会福利制度建设中开创性、奠基性贡献，是现代福利制度建设的楷模。第四，西方社会福利立法典范历史演变过程说明工业革命以前，贫困、救济、秩序等社会问题的成因、结构与影响因素均相对简单；但工业革命和城市化以来，社会问题成因日益复杂，社会问题结构、功能、类型和社会影响也日趋错综复杂，各种社会因素相互关联和相互影响程度显著提高，国家、社会、个人对社会问题的制度化回应方式、方法和能力问题日益重要，反映了现代社会结构分化程度提高，社会问题成因多样化，人类需要结构体系趋高性客观规律。第五，西方社会福利立法典范历史演变主要趋势是共同性与多元化，普遍性与特殊性并存。共同性与普遍性是指社会福利立法中人类社会共享部分，如人类的安全、民主和福利需要；特殊性和多元化是指社会福利立法中人类社会的独特部分，如时代、民族、文化和心理差异。总体发展趋势是现代社会福利立法中共同性与普遍性因素增多，各国趋同化的发展趋势明显。第六，西方社会立法概念的演变轨迹清晰反映人类对福利概念的认识、理解不断深化，对社会问题性质与成因的认识不断加深，对国家政府职能角色、地位作用的认识不断深化，对现代社会生活、社会关系、社会结构、社会需要、社会进步和福利制度本质认识不断深化，例如，从英国救济法、工厂立法、劳动就业立法、公共健康立法、社会保险立法、社会立法、社会服务立法、社会保障立法、社会福利与福利国家法，到当前盛行的软法和全球社会立法，其既反映社会福利立法和社会福利制度框架范围不断扩大、内容不断增多、结构日趋复杂多样，又说明人类社会通过现代社会福利制度回应和解决社会问题能力，福利水平不断提高的趋势。
更为重要的是，西方社会福利立法典范历史演变过程清晰说明，价值观和社会福利哲学的基础性地位。福利哲学状况取决于政治哲学，政治哲学是福利哲学和法律哲学的决定性因素。政治哲学和主流价值观决定社会福利立法的宗旨目标，价值基础和价值目标，社会政策目标。西方社会福利立法典范历史演变轨迹说明，从表面上看社会政策与社会福利立法是社会性，实质其是政治性的，是典型的“政治法学”，因为社会政策与社会福利立法主体是国家政府[63]。现代民族主权国家性质的发展规律是由宗教国家、军事国家、经济国家转型为“福利国家”。与此密切相关的是，从价值观、价值基础、价值目标和政策目标角度看，社会立法实质是社会福利立法，济贫法、劳动就业法、工厂法、公共健康法、社会保险法、教育法与家庭法等社会服务法、社会保障法与软法都是社会福利法律体系部分，社会福利法律是最大概念[64]。这既说明现代社会福利制度结构的分层状况，又突显了社会福利制度在现代社会生活中的关键地位。因为社会福利制度是迄今为止人类社会创造的解决社会问题、满足人类基本需要和提高生活质量的最佳制度安排，既是社会现代化目标，又是社会现代化内容，还是社会现代化的途径。西方社会福利立法历史经验说明，社会政策、社会福利立法与社会福利制度都是制度化工具。它们本身可以是中性、工具性、方式方法和手段性的，也可以是宗旨目标、范围内容本身，关键是政治家、立法者的价值理念、价值目标和政策目标、福利法律制度框架设计；关键是立法的法学理论基础、国家目标和政府职能定位、政治文明现代化程度。
西方社会福利立法典范历史演变过程蕴含、揭示着众多的法律发展规律，反映现代社会福利制度与社会福利法律制度结构性变迁和现代化规律，指明现代社会福利法律制度的发展方向：一是社会福利法律立法理念和价值观由控制、谴责、义务转为公民权利、公平、自由、福利；二是社会福利法律宗旨目标由社会控制、规管穷人转变为经济社会均衡发展和社会总体福利；三是社会福利法律立法原则由个人责任、谴责牺牲者转变为国家责任，帮助、保护全体公民；四是社会福利法律理论基础由社会救济、社会保险、社会保障转变为社会服务与社会福利；五是公民权利发展顺序通常是政治权力最早，民事权利次之，社会权利第三，文化权利最后；六是社会福利法律调整对象和目标人群由弱势群体和劣势群体扩大为中产阶级和全体公民；七是社会福利法律框架范围由社会救济扩大为社会保险、社会保障、社会服务和公共服务；八是社会福利法律适用范围由主权国家扩大、延伸为区域性政治、经济共同体和全球性范围；九是社会福利法律制定主体由民族主权国家扩大为联合国、跨国公司、国际非政府组织等；十是社会福利法律责任主体由教会、地方社区、个人转变为国家政府，国家成为责任主体；十一是社会福利法律体系从无到有，由少到多、由低到高，形成现代社会福利法律体系框架；十二是社会福利法律与福利制度是现代社会不可或缺的部分，发挥诸多积极性和建设性功能；最后，社会福利法律体系与社会福利制度极大丰富、发展和完善了现代法律体系，成功实现公法和私法的良性互动和有机融合统一，创造崭新的社会法研究领域，是现代法律体系发展的战略重点和学科建设突破口，是德国人留给世界最宝贵政治遗产，是法律文化最高层次[65]。西方社会福利立法典范历史演变雄辩地说明，对于法律史和法律文化的解释，除了伦理解释与宗教解释、政治解释、人种学解释和生物学解释、经济学解释、著名法律人解释、社会工程解释之外，毫无疑问，社会政策与社会立法，尤其是社会福利立法将是最具解释力的最新法理范式，标志人类政治文明、法治文明和社会现代化达到空前高度，其历史意义深远[66]。
西方社会福利立法典范的历史演变过程与发展规律可为中国法治国家、法治政府和法治社会建设提供丰富的历史启迪和借鉴意义，为中国特色现代法律与福利制度建设奠定基础。第一，政治家、立法者、决策者和社会政治精英的政治远见、政治信念和政治智慧最为重要；第二，国家与民族的政治哲学、法律哲学、福利哲学、福利政治学和法学理论基础最为关键；第三，国家立法的宗旨、目的质量和基本原则质量决定立法质量，价值观是法律体系的灵魂；第四，国家的福利责任承担和政府的福利职能定位状况决定社会政策与社会福利法律状况；第五，核心概念内涵外延的认知、讨论、界定、澄清、区分、发展和完善是法理的关键因素。目前在中国法学界与社会福利界、社会救济、救助、保险、保障、保护、福利、福祉概念混用，公共政策、公共服务与社会政策、社会服务不分，缺乏学术共识，难以实现真正学术对话；第六，欧美国家政治制度、法律制度、议会立法活动、政策体系和政府社会福利制度建设基本是协调一致的，其价值观、基本原则、法理基础、社会环境与制度建设目标基本上协调一致。这既是西方法治国家、法治社会建设的基本经验，也是欧美法律具有高度权威和遵从性的原因；第七，法治国家、法治政府与法治社会建设的最高层次是法治观念、思想、价值观的内化。内化在每个官员和公民的心中，内化在每个人的行为规范中，内化在每个人的思维观念中；第八，比较而言，在公法、私法和社会法三大领域中，公法私法理论政策争论议题相对较少。理论政策争论议题最多、和伦理道德交织程度最高的领域是社会政策、社会立法和社会福利立法领域。因此，社会政策与社会立法最能体现国家的政治智慧、责任承担、理论政策水平和现代化状况；第九，欧美社会福利立法历史过程说明，西方由美式“司法社会工作”转变为社会福利法律，社会福利法律已成为社会福利制度不可或缺的重要部分。中国特色社会福利法律体系是方向。毫无疑问，中国社会立法将是未来30年中国特色社会主义法律制度框架建设战略重点[67]；第十，西方社会福利法律是各国政府立足本国环境、回应本国社会需要、解决本国社会问题，扎根和立足本国社会环境和法律文化传统的结晶，良法善治的本质是国家责任承担，关键是本土化。
【注释】 *作者简介：刘继同，北京大学卫生政策与管理系教授，博士生导师。
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【期刊名称】《北方法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 6